城市化进程不容忽视农民的社会保障

　　本刊记者 张 妮

　　我国城市化率已达到40.53%，未来十几年还将以每年1个百分点的速度提高，已经进入快速发展阶段。城市化进程的加快，在城市中形成一个不断增长的农村移民群体，对传统的社会保障制度提出挑战。与此同时，随着大量农村青壮年劳动力流向城镇，农村人口的实际老龄化程度将比城镇和全国水平更高，传统的家庭保障难以为继，迫切需要建立相应的农村 社会保障体系。

　　城乡社会保障体制发展失衡

　　在我国，7.8亿农民还基本没有社会保障，基本停留在家庭保障，农村养老保障制度严重滞后，农民缺医少药的状况还很突出。由于实行联产承包责任制后，集体经济有所衰退，近二十年来一些地区农民原有的养老保障、农村合作医疗也急剧萎缩，除个别地区外，农村最低生活保障制度还没有实行。

　　劳动与社会保障部社会保障研究所所长何平在提交给中国发展高层论坛2006年会的背景报告中指出，近年来，在国家成功地将农村贫困人口减少到2700万人之后，在数量上又出现了小幅反弹，其结果是在以社会公平为主旨的社会保障领域，又形成了新的“城乡二元结构”，这不适应城乡统筹发展的需要。

　　在工业化、城市化加速发展时期，农村劳动力向城镇大量转移，其中1亿多农民工进入城市，还有1.38亿在乡镇企业工作。在城市的有8000万人左右没有任何社会保障；在乡镇企业工作的农民工则一直徘徊在城乡社会保障制度的边缘，既未进城保，也未进农保。

　　同时，这种农村劳动力的转移具有很大的流动性，农民工会在不同城镇之间频繁地选择工作和居住地点。我国目前流动就业人数大约在1.2亿以上，流动就业的大多数是农村劳动力，其中跨省流动就业人数约为6000万人，绝大多数流动就业人员进入城镇就业，占城镇全部从业人员的近40%，其中进入中等以上城市就业的约占60%。农民工广泛分布于城镇的各个行业，特别集中在制造业、建筑业、住宿餐饮业等行业，农民工占这些行业职工总数的比例分别为60%、80%、50%。

　　而我国现行基本保险制度是在城乡分割的背景下建立的，主要是针对城镇人口设定和实施的，对迁移和流动人口缺乏有效的保护，城市中不断增长的农村新移民，产生了一个新的潜在的城市弱势群体。

　　劳动与社会保障部部长田成平在论坛的发言中指出，如何适应城镇化过程中数亿农村转移劳动者的需求，是一个重大的理论和实践课题。大量青壮年农民进入城市以后，农村老弱的基本问题更加突出，如何按照统筹城乡发展的要求，建立健全城乡统一的劳动力市场和城乡衔接的社会保障制度，是解决中国就业和社会保障问题的一项重要的任务。

　　统一的社会保障不能一蹴而就，可先保农民工的工伤和大病

　　农民工的流动就业对我国工业化和城市建设，增加农民收入和解决农村富余劳动力就业等诸多方面发挥了巨大的作用，但是，它是在特殊的城乡分割和地区分割的制度下形成的一种特殊的农村富余劳动力转移就业的方式，农民工长期处于“候鸟式”流动就业状态，并且由于城乡和地区分治，进城农民难以实现与城市人平等的劳动权益和社会保护，“建立城乡统一的劳动力市场，推进中国城市化进程的健康发展，是我们面临的一项艰巨的任务。”何平在背景报告中谈到。

　　世界银行驻中国代表处首席经济学家郝福满在对该背景报告的评述中则提到，目前，中国的劳动力市场和社会保障面临两难的境地，即劳动力市场应该在何等程度上、如何实现快速正规化？从权利观点和创建和谐社会角度来说，人们赞成快速正规化，但从经济角度而言，结论尚未明晰。他所谓的“正规化”即当前的社会保障分割的问题，就是要统一社会保障待遇。在郝福满看来，当务之急是统一城市里正式和非正式劳动力市场的保障问题，暂时不统一城市和农村劳动力市场的保障问题，社会保障建设是一个渐进的过程，如果步伐太快，会阻碍政府创造就业机会目标的实现。

　　建立统一的社会保障待遇要取决于社会各方面的认知、经济发展的程度、国家和地方各级政府财政承受能力、体制转换的进程等等，是一个受多因素影响的过程。田成平在发言中也谈到，社会保障的水平归根结底要与一个国家的经济发展水平相适应，建立一个完善的社会保障体系，在任何国家包括现在的发达国家都是一个很长期的过程，世界上有一些发达国家搞社会保障100多年，现在也面临着人口老龄化要解决的突出的问题，所以一方面要努力，另外一方面要看到需要有一个过程的。

　　因此，专家建议，对于目前城乡社会保障体制发展失衡的状况，要量力而行，积极稳妥地采取相应的推进策略，努力扩大社会保障覆盖面，提升统筹层次，将进城农民工逐渐纳入到社会保障体系中来。按照专家的理解，进城农民的社会保障，更多的是用人企业的事，理所当然应承担责任，政府不可能也不应该什么都管起来，而可加大检查力度予以监督。同时，在现行户籍制度改革还没有突破性进展的情况下，可在进城农民中首先推行医疗、工伤保险以解他们的燃眉之急，积累经验后再逐步推开到其他领域。

　　但是，由于国家还没有明确的政策研究措施和意见，具体到执行中地方官们还是充满了困惑。安徽省政府发展研究中心主任吴克明在参与论坛讨论时提出，以安徽省为例，差不多有1100万左右农民工，其中800万左右是在省外打工，尽管多年来，对他们的社会保障也做了很多的工作，但是针对农民工的养老保险、医疗保险和失业保险等等其他方面的保险，仍然感觉是很复杂的问题。

　　田成平在回答中透露，国务院在经过两年时间的深入调查研究的基础上，已经制订了一个解决农民工问题的若干意见，其中包括他们的社会保障问题，首先把进城务工的农民工伤保险全部纳入进来，第二是解决他们的大病统筹。

　　3月27日，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》正式颁布，意见中提出要根据农民工最紧迫的社会保障需求，坚持分类指导、稳步推进，首先着力解决工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。

　　首先，依法将农民工纳入工伤保险范围，《若干意见》规定所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续；未参加工伤保险的农民工发生工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用；特别要加快推进农民工较为集中、工伤风险程度较高的建筑、采掘等行业参加工伤保险。

　　其次，抓紧解决农民工大病医疗保障问题。各统筹地区要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。根据当地实际合理确定缴费率，主要由用人单位缴费。完善医疗保险结算办法，为患大病后自愿回原籍治疗的参保农民工提供医疗结算服务。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。农民工也可自愿参加原籍的新型农村合作医疗。

　　养老保障尚需进一步研究

　　关于养老保障，《若干意见》要求有关部门要探索适合农民工特点的养老保险办法。抓紧研究低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。对于已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要继续为其缴费。劳动保障部门要抓紧制定农民工养老保险关系异地转移与接续的办法。

　　田成平在论坛也表示，关于农民工的养老保险问题比较复杂，涉及到城镇的养老保险制度和将来农村实行什么样的养老保险制度，城乡的养老保险制度怎么样互相衔接的问题。因为进城务工的农民有些在城市有了固定的职业，有了住房，已经逐步的成为城市的一员，融入了城市生活的，可能愿意参加城镇的养老保险，有些是年轻力壮的时候到城市里来务工，年纪大了将来在老家住了，不再进城务工，那就可以参加将来在乡村建立的农村养老保险。农民工的养老保险问题是需要进一步探索的问题。

　　对于田成平谈到的“将来在乡村建立的农村养老保险”，一直以来进展比较缓慢。世界银行驻中国代表处首席经济学家郝福满认为这个问题更为复杂，他指出，目前，农村地区采用自愿交纳

养老金政策，很少农民按政策缴费，部分原因在于现有系统的回报率过低。按照当前方式，如果将城市养老金体制直接运用于农村地区，在管理或财务上并不可行，当前城市所采用的养老金福利水平相对于农村比较高，直接运用会加大养老金的债务。但是，随着农村老年人养老压力的加大，政府也要考虑为农村地区所有老人提供最低“社会养老金”。如果这个养老金的金额较低，政府是可以承担这项费用的，并且从管理上讲，这将是现有最简单的养老金体制，在这一方面，南非有很好的经验值得借鉴。