德、匈、奥城市公用事业发展和监管考察报告(2)

　　（德国天然气供应图）

　　而在奥地利，天然气供应主要是由地方政府兴办的公有企业或控股的股份制公司经营。

　　匈牙利有着与德国和奥地利不同的一些特征。在经历经济转轨后，为解决能源供应不足和投资赤字问题，对能源领域的政策逐步进行调整，引入私人资本进行股份化。目前，其所有供气企业都已经改制为股份制公司，如匈牙利油气公司的股权结构是由11％国有股份和89％私有股份组成的。

　　在

天然气供应方面，三国普遍存在市场发育滞后、市场机制作用较弱的现象。德国虽然早在6年前就开始了天然气市场的自由化进程，但由于绝大多数天然气供应采取了签订长期合约的形式，其市场竞争仍然疲弱，这种长期合约的合法性也是德国国内讨论的一个热点话题。有关调查显示，在以天然气经营商和生产商作为供应方，众多的地区和基层分销商作为需求方所形成的供求关系中，需求已被完全纳入这种长期合约（称为完全需求合约）和需求的80－100％被纳入长期和约（称为拟完全需求合约）的分销商的数目达到分销商总数的几乎四分之三。在匈牙利，虽然自2004年起，消费者可以根据自己的意愿选择天然气供应商，但是由于天然气进口输送管道的不足，市场竞争很不充分，通过竞争市场签订的供给合约有限。2004年，仅有23家消费者（仅占6％）行使了签约选择权，仅有3家公司在争取消费者的竞争市场上获得了一定份额。

　　2、城市供水

　　三国的水资源较为充足，城市供水面临的主要问题是经济效益和监管的问题。三国的城市供水企业大多由地方或基层政府投资兴建，政府通过制定激励政策，促使公司改善经营，提升经营效益。在德国，城市公共生活供水以地下水、深层矿泉水和地表水为主，不存在水源不足的问题，但面临的主要问题是许多地区由于水质不达标而造成高质量的饮用水短缺。

　　3、城市交通运输

　　三国的城市工交系统仍维持国有企业经营为主的模式。德国的铁路是全部由国有铁路公司运营的，同时根据欧盟的要求，开放了货运市场。公路方面则维持了国家投资建设为主的局面，以内部改革促进效益的提高。目前，德国在公路建设领域引入了PPP的运营模式，并尝试以设立公路建设基金的方式解决建设资金紧缺的问题。匈牙利城市交通网络的建设和维护主要由国家负责，长途客运完全是国有的。长途货运公司财产由股份化局监管，职工股份占10％。地方政府经营的小机场有30多个，大型机场、铁路和港口则由国家所有，但目前也在进行股份化。

　　4、垃圾处理

　　德国的垃圾处理政策是，居民垃圾处理主要由基层政府负责，企业垃圾则由企业自己解决。1990年代以来，随着城市垃圾排放量日增，德国制定了促进垃圾处理领域公平竞争的政策措施，以促进垃圾处理的效率。在垃圾处理企业中，政府所有企业和私有企业约各占一半，私有企业承担了大多数的垃圾回收处理业务。在服务商选择方面，主要有签订长期服务合同和进行招标两种方式，实践中各有利弊。签订长期合同的方式虽然比较稳定，但是由于这种方式导致竞争缺乏，影响了垃圾处理的效率和服务质量。而自2003年起采用的招标方式，虽然有着效率高、服务好的优势，但存在着价格偏高的问题。

　　（二）公用事业经营的几个典型案例

　　1、德国的公法企业模式

　　传统上，德国的城市公用事业的供给主体主要是国有企业，它们是国家机构的一部分，不是独立法人，由相关政府机构进行管理并对其负无限责任。目前多数从事公用事业服务的国有企业已经转型为公法企业，或者改制为股份制公司。

　　公法企业是政府设立的特殊目的机构，是独立法人，其组织机构、人事和资产都是独立的，运作规则由公司章程加以规定，但政府对其承担无限责任。公法企业的优点主要表现在：一是相比国有企业，公法企业拥有独立的人事、组织、招投标和谈判权，资产独立，是独立的法人和民事行为主体，企业的行为能力得到加强；二是这种组织形式使得政府和立法者拥有较大的操作空间，增强了州议会的资产所有者地位；三是政府对之承担无限责任，没有破产风险，在融资方面具有优势；四是与私有企业相比，其雇员按照公务员体系管理，工资和社会保障由政府统一分配；五是公法企业作为政府所设的特殊目的机构，不受私法约束，也避免了转制为公司的各种“过渡成本”。由于以上原因，公法企业正成为德国公用事业经营的一种流行方式。

　　公法企业的组织体系主要由股东大会、监事会、董事会和参事会组成。监事会是公司的权力机构，负责制定公司章程、确定公司发展战略，监事会成员由州政府代表、雇员代表组成，主席是政府组成人员，由他来任命董事会成员。董事会则是公司执行和经营机构，对外代表公司。可以看出，德国等国家的公司治理结构与英美国家不同，其监事会相当于后者的董事会，而其董事会则类似于后者的经理层。

　　目前，柏林在工交、垃圾处理、供水等行业采用了公法公司的模式，供气、供电方面则已实现股份化运作。在供水领域还引进了以私法约束的控股公司投资以公法企业运营的供水公司的模式。

　　雇员数（千人）/投资（百万）

　　地铁公司

　　交通公司

　　供水公司

　　货币单位

　　1993

　　9194/155

　　27800/467

　　7145/1017.4

　　德国马克

　　1996

　　8106/70

　　17182/985

　　6737/1035

　　德国马克

　　2004

　　5661/66.8

　　11819/2194

　　5210/298.3

　　欧元

　　（柏林市地铁、交通、供水公司1993、1996和2004年的投资额和雇员人数表）

　　柏林市的经验表明，设立公法企业经营公用事业，不仅强化了竞争，提升了公司行为能力，增强了公司的核心业务，而且扩大了公司的经营范围，有的还组建了自己的子公司（为私法规范的企业），由原来的保本经营普遍实现了盈利。

　　2、柏林供水公司

　　为了促进竞争、提升就业吸纳能力和推动供水市场的开放，1999年柏林市对供水公司进行了股份化改制。当时可选的改制模式有两种，一种是将核心业务交经营者经营，资产、设备、人事名义上由公法机构管理的模式，但事实上，此种模式中人事权掌握在经营者手中。另一种是采用控股公司模式，将核心业务由公法机构经营，其他竞争性业务交由独立的股份公司经营。考虑到第一种模式下，政策制定者不能有效控制核心业务的经营，另外也涉及到雇员身份的转变，受到劳动法的较大约束，柏林政府最终选择了通过设立控股公司经营供水业务的运作模式。

　　柏林供水公司的股东由柏林地产和柏林水务控股公司两家组成，其中柏林地产直接投资入股的部分占供水公司股本的50.1%，另外由柏林地产公司投资50.1%、私人投资者投资49.9%设立柏林水务控股公司，再由柏林水务控股公司向供水公司投资，并占有股本金的其余49.9％的份额。政府同意由私人投资者提名公司董事长，负责公司日常经营管理，以提高公司运作和管理的规范化水平。供水领域之外的竞争性业务则交由控股公司专门设立的股份公司经营。公司由议会批准设立，并与政府签订经营合约，规定了保障供应和提高经营效率、提高环保标准、降低水价、在2009年前提供25.5亿欧元的投资、在15年期限内不得因因经营性原因解雇员工，以及增加就业岗位等。

　　

[上一页]　[1]　[2]　[3]　[4]　[下一页]