中华慈善大会求解官重民轻困局

    2005年11月20日，民政部部长李学举在“中华慈善大会”上致词。此次会议上，有关《中华人民共和国慈善事业促进法》立法事项引起了与会者的关注。

　　

    10月22日，一家企业300位员工在金山岭长城脚下组成一个“心”形，并向中国儿童少年基金会捐赠50万元人民币。本报记者 浦峰 摄

　　慈善立法滞后，税收优惠缺位，民间机构注册困难

　　本报记者 高明 蒋彦鑫 北京报道

　　核心提示

　　新中国成立以来，首次以官方名义组织的慈善大会于11月20日在京召开。

　　两天的会议中，一部《中华人民共和国慈善事业促进法》引起700名与会者的高度关注。各地慈善机构代表、民间慈善人士、政府官员就我国慈善事业发展中的税务制度、管理体制瓶颈等展开激辩。

　　专家认为，会上官员与民间组织的对话，打开了双方长期互不往来的局面，开了风气之先。

　　11月20日，人民大会堂人潮涌动，中华慈善大会在这里召开。

　　“来人民大会堂开会已不是第一次了，但这次才真正算是名副其实。”副会长徐永光不住地感叹。

　　这次会议是新中国成立以来，首次以官方名义召开的慈善大会。参加开幕式的部级领导有30多位，司局级领导约有70多人。

　　来自英美的慈善组织代表、跨国企业代表同国内的慈善组织人士在“政府、企业、NGO协同共建

和谐社会”等六大主题互动论坛上竞相发言。

　　“这是一个强烈的信号，表明国家开始大力支持发展慈善事业。”民政部救灾救济司司长王振耀说。

　　两天的会议中，一部《中华人民共和国慈善事业促进法》引起700名与会者的高度关注。

　　除此之外，各地慈善机构代表、民间慈善人士、政府官员就我国慈善事业发展中的税务制度、管理体制瓶颈展开两日激辩。

　　慈善立法的期待

　　21日下午，备受各界人士关注的“慈善立法和政策创新”论坛召开。

　　民政部办公厅副主任、法制办主任王来柱作为第三个发言者站在了发言席上。

　　他的另一个身份是此次慈善立法草案的起草人之一。

　　在王的口袋里，装着一本69页小四号字的打印材料，直到上台站定，王来柱才小心地掏了出来，这是他连夜赶印出的“立法框架”。

　　王来柱的发言题目是“《中华人民共和国慈善事业促进法》立法构想”。上台后，他只照本宣读材料中的框架，并不涉及任何细节，态度显得异常谨慎。

　　“现在八字还没一撇。”王来柱告诉记者，民政部正在向全国人大、国务院申请立项，目前还没批下来，所以不便多说。

　　王来柱向记者透露，《中华人民共和国慈善事业促进法》只是一个初定的法律名称，最后很可能被改为《中华人民共和国慈善事业法》，或者直接就叫《中华人民共和国慈善法》。

　　据了解，今年“两会”期间，民政部救灾救济司共收到全国人大代表建议11件，议案7件，全国政协委员提案11件。

　　其中，涉及慈善立法内容的人大建议有6件，人大议案有7件，政协提案有4件。慈善“立法”一度是代表和委员关心的热点问题。

　　“慈善法最终是否能顺利通过现在都是未知数。”王来柱向记者透露，其实在民政部内部，慈善法其实还排不上号，关注度并不太高。

　　王来柱说，最近他与全国人大办公厅一名负责人谈及“慈善事业促进法”时，对方却根本没有听说过。

　　“现在迫切需要立的法实在太多了。”王来柱认为，如果慈善法能顺利通过，那中国慈善事业发展中的各种难题将迎刃而解。

　　与王来柱的谨慎略有不同，王振耀则显得颇为乐观。

　　王振耀说，此次大会明确提出，要在5年之内，对慈善政策法律法规不断完善，初步形成良好的政策和法制环境，基本建立适应慈善事业发展的政策法律体系。

　　王振耀还向《新京报》透露，目前全国人大已开始前期调研工作，在5年之内，中国慈善事业促进法出台很有希望，非常可能。

　　“铁盖子”制约论

　　以中华慈善总会成立为始，中国现代慈善事业已走过了10年的历程。

　　11月20日，在中国慈善大会召开的同时，中国慈善成果展也在北京隆重开幕。

　　“尽管10年间我们做了大量工作，但不得不承认，中国的慈善事业依然落后，仅仅走出了一小步。”中华慈善总会副会长徐永光说。

　　而在官员王振耀的眼中，与发达国家相比，中国的慈善事业如同婴儿蹒跚学步，处于最初级阶段。

　　以数据为例：中国100多家慈善组织，每年募集到的慈善款物约为50亿人民币，仅相当于GDP的0.05%；而美国的慈善组织有100万家，同类数字为2.17%.我国国内的慈善事业很大程度上仍然需要依赖海外捐献。以2004年中华慈善总会募捐的资金为例，来自全球性的大型基金会、海外的华人企业、跨国公司和个人捐献在总额中所占比例近80%.徐永光说，他们算过一笔账，中国的人均GDP与美国相差38倍，但是中国的人均慈善捐款和美国相差7300倍。

　　徐永光认为，虽然两国国情不同，不好相提并论，但是中国民间私人的慈善捐款实在是少得可怜。“徐永光强调，在中国每年募集的50亿元款物中，如统计私人捐赠，则要扣除三条。

　　首先，要扣除企业给政府的捐赠，企业给政府的捐赠与其说是捐赠，不如说是投资，是和政府交换资源，交换政策，不是一个真正意义上的自愿捐赠，这个要扣除。

　　其次，要扣除慈善排行榜上公布的数字，他最近跟胡润辩论，说胡润的数字是不对的，把这些慈善家的承诺捐款当成了现实捐款。

　　“承诺捐款一千万，实际上每年拿50万，但是公布的时候就说他是一千万。”徐永光认为，这个水分要挤掉。

　　徐永光说，扣除上述两条以及国有企业的捐赠，纯粹的私人捐赠而且是捐给非营利机构的，全国大概也就是GDP的万分之一，不到10亿元。

　　令人忧虑的数据还有很多：在2003年抗击非典的捐赠活动中，中华慈善总会共收到774万元捐款，但其中只有一个以个人名义捐款的富豪。

　　广东省青年志愿者协会研究中心主任谭建光给出的一组数据却让人更为忧虑。

　　2005年该中心抽样调查1122名志愿者的问卷统计结果表明：志愿者认为私人捐赠面临的最主要困难是“社会各界不够了解”的竟占到了54%，远远高于对“资金不足”、“政府支持不够”的选择频率。

　　“很多人都打不起精神做慈善事业。”王振耀说，事实上，前些年，很多人都羞于提起“慈善”两字，因为不少人认为“披着慈善的外衣”就是在做一些不好的勾当。

　　徐永光认为，我国慈善事业第三次分配之所以不发达，仅仅归结为我国的富人都是“铁公鸡”显然有失公允，其实根本结症还在于现实体制的“铁盖子”。

　　免税制度的障碍

　　11月20日，与会者之一，北京智光特殊教育培训学校校长王丽娟表情严肃，只要遇到民政部的官员，她就会上前询问———“究竟什么时候能实行普惠制啊？”由于慈善活动本质上是有利于社会和民众的，所以几乎所有的国家都对慈善活动给予了政策上的优惠，其中重要的一种方式就是税收优惠。

　　2000年，财政部、国税总局下发的30号文件中规定：“纳税人通过非营利性的社会团体和国家机关向红十字事业的捐赠，在缴纳企业所得税前准予全额从税前扣除”。

　　中国的慈善事业开始享受税收优惠，在当时仅限于对红十字会一家的捐赠者。

　　据悉，目前享受这种税收全免待遇的慈善机构，已增加到12家。

　　“除了这12家之外，企业或个人捐款，都需要为自己的捐款纳税。”王丽娟说，实行“普惠制”就是要呼唤公平原则，让他们这样的小的慈善机构也能够享受到这些税收优惠。

　　“对于中国的慈善事业来说，税收优惠制度则更像一把双刃剑。”王振耀评价。

　　王振耀认为，一方面，捐款的企业和个人在对一些财政部和税务总局指定的慈善组织捐款后，可以享受企业所得税和个人所得税在税前的全额扣除，提高了一些企业和个人对慈善事业的积极性。

　　另一方面，由于目前只是向国内有限的几家慈善机构捐赠才能够享受这样的待遇，所以这种制度也成为慈善事业发展的一个障碍。

　　目前除了不能实行普惠制外，与会民政部官员和学者公认的一个事实是：3%的免税额度已成慈善事业发展的拦路石。

　　《企业所得税暂行条例》中规定：纳税人用于公益、救济性的捐赠，在年度应纳税所得额3%以内的部分，准予扣除。

　　也就是说，企业捐赠款物的金额如果超过企业当年税前利润的3%，超额部分仍需缴纳企业所得税。

　　王振耀向记者解释：假如一个企业年利润为1000万元，需缴纳33%的企业所得税，即330万元。

　　但如果这家企业向慈善机构捐款100万元，按照3%的比例上限作为税前扣除，税前准予扣除的金额为30万元，即按照970万元的利润来缴纳所得税320.1万元。

　　也就是说，企业需要为自己捐赠的100万元中的70万元纳税。

　　“做了好事，还闹心，怎么能让人有积极性？”王振耀说，他经常听到企业家这样的抱怨———“捐款了还得为善款交税，还不如随便找个人送了算了。”11月18日，王振耀向《新京报》表示，目前，民政部与财政部、国家税务总局已经就该额度进行商榷，目前已经达成一致意见，就是3%的额度需要提高。至于提高的额度，王振耀表示，将在年底与相关部门再次具体磋商。“

　　“头痛”的免税程序

　　在本次慈善大会上，王振耀讲述的一次普通捐赠免税遭遇10道门槛的经历被媒体广为关注。

　　2005年8月30日，为了弄清楚个人捐款的免税程序，王振耀郑重地通过中华慈善总会，捐款500元。但接下来的层层手续，让王振耀和民政部财务人员都头疼不已。

　　捐款后，中华慈善总会出具了印有财政部票据监制章的捐赠收据。随后，王振耀将收据交送到了民政部机关事务和财务司财务处。

　　此后，围绕这张收据王振耀和所在的财务处展开了计算免税扣税额、修改本月工资扣税额、修改税务明细申报表等系列繁琐手续。

　　最终经过10道程序后，王振耀司长捐赠的500元终于免除了50元的税款。而整个办理免税过程，整整持续了2个月。

　　这个结果让王振耀非常吃惊也大为恼火，“在办理这个事情前我就已经放话，捐钱就是要试试，看办理免税到底要多长时间，然而却没想到程序如此复杂！

　　王振耀说，我是负责全国捐赠事务的司长，办理的人员在国家部级单位，办理都需要这么久，那一个处长，或者一个普通老百姓，办理免税是不是就需要一年？甚至根本就办不成？“”这样的繁琐程序，无疑会打击个体捐赠者的信心。“王振耀认为，一些企业捐赠后办理免税时，甚至要找熟人，或者请人吃饭，这种现象极不正常。

　　事后王振耀反思说，税法执行中不衔接，财务人员对程序的陌生，都导致现有的法律无法激活。如果没有一套细致的行政机制，免税的执行将非常困难。

　　王振耀说，事实上，所得税税前全额扣除政策有时也会遭到地方政府的抵制，因为捐助越多，所得税税前扣除越多，也意味着地方政府的税收收入减少，所以很多地方政府不宣传这个政策，企业和个人也不知道这个政策。

　　中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团研究员给出的调查数据支持了王的推断：在国内，真正利用捐款抵扣过税款的公司仅占捐赠公司的13%.王振耀说，要改变目前慈善事业的现状，仅仅一个文件或法律的执行是远远不够的，各种行政上的程序，远远没有落实。政府管理体制与各个部门之间方方面面的协调，还显得非常滞后。

　　“草根”瓶颈之困

　　今年6月，北京顺义区赵全营镇板桥村一个院，张淑琴将门上簇新的“北京市太阳村特殊儿童救助研究中心”招牌取下，挂上了一块新牌。

　　“改名了。”张淑琴有些失落，研究中心的名字如今被改成了“北京市太阳村儿童教育咨询中心”。

　　“原来还带着社会科学研究类的味道，现在完全是一家企业的名字了。”张淑琴说。

　　张淑琴曾是陕西省监狱管理局一名高级警官，十年来，她在社会各界的支持下，自筹资金，相继在陕西、河南、北京三地创建了4所专门救助服刑人员未成年子女的儿童村，帮助了600余名服刑人员无人抚养的未成年子女。

　　“作为草根，做慈善事业实在太艰难了。”张淑琴告诉记者，1999年她来到北京民政部门想备案登记一家民间慈善机构，但按规定登记前她必须要先找到一位“婆婆”———主管部门。

　　张淑琴说，为寻找挂靠部门，一年中她跑遍了北京市的民政、司法、妇联等各个部门，但所有的单位都摇头拒绝。“谁愿意惹这麻烦呢。”虽然碰了一鼻子灰，但她对此表示理解。

　　2000年，经人介绍，中华慈善总会一位高层对张淑琴的设想十分感兴趣，遂在总会新设特殊儿童救助工作部，让张在其下开展工作。

　　但好景不长，2003年，中华慈善总会取消了特殊儿童救助工作部，张淑琴带着一群孩子不得不寻找新的“婆婆”。

　　多次寻找无望下，张淑琴只好选择在工商部门进行了企业注册登记，2003年4月，“北京市太阳村特殊儿童救助研究中心”正式挂牌。

　　今年6月，工商部门突然发来通知：企业不允许注册登记研究所类的名字，必须改名。张不得不将末尾的“救助研究中心”换成了“教育咨询中心”。

　　“为什么民间慈善组织被人叫做草根？就是因为我们在夹缝中生存，有些不伦不类。”张淑琴说，除了高门槛，目前草根组织另一个面临的困惑是无权对捐款人开具正规的收据。

　　张淑琴说，虽然她们做的是善事，但性质却是企业，因此无法向捐赠人开具财政部认同的正规捐款收据，捐款人因此也无法享受相应的免税政策。

　　“其实我还算幸运的。”张淑琴说，虽然离开了中华慈善总会，但总会为支持张淑琴的工作，仍破例允许她通过总会走账。

　　所以，如果有人向“太阳村”捐款，钱必须先打到中华慈善总会的账上，然后再转到“太阳村”的账目下。如此一转手，捐款人就可以领到一张慈善总会出示的正规捐款收据。

　　“但这样繁琐的程序，给中国人要解释好半天，而对于外国人，就算你解释的再好他们也难以理解。”张淑琴说，很多捐款者因此产生了疑虑，最终放弃了捐款，这样的情况甚至占到1/3.张淑琴告诉记者，在她所熟知的许多“草根”中，捐款者因不满没有正规收据，有意捐款而最终放弃的比例高达9成以上。

　　“当初设置挂靠单位这一门槛，民政部门可能考虑到这种办法更便于管理，但现在看来，这在客观上却阻碍了民间慈善力量的发展。”民政部一位人士向记者坦言。

　　徐永光介绍，民政部门登记注册的各类民间组织目前已经发展到了28.9万多个，基金会1016个。

　　徐永光还给记者讲了一个真实的故事：一位热心人士去某县民政部门登记注册一家民间慈善机构，手续办了一半，登记人员却转身就走，称“要做饭去了”。原来，这名登记人员其实是该局的炊事员，身兼登记管理工作。

　　“让政府去管理这么多的民间组织，显然精力是不够用的。”徐永光说，政府现在要做的事情是，降低门槛，推动加强行业自律，尽快实行独立第三方的评估和公示制度。

　　“通过评估信息向社会公布，让公众判断各个慈善组织的优劣，决定支持谁和不支持谁，这样才能形成一个民间组织健康发展的机制。”徐永光说。

　　民间力量短腿成因

　　徐永光认为，一个稳定的社会就像一个三条腿的板凳，包括政府、企业、民间组织。

　　但现在的这条板凳，政府这条腿又粗又长，企业这条腿比较短，民间组织这条腿短得小得不能再小了，“可能要放大镜才能看的到”。

　　徐永光说，这样的一种资源配置、结构，是非常不合理的，对社会的稳定和谐是非常的不利。

　　他认为，在资源配置方面，民间非盈利机构和政府做的事情在很多方面都是一样的，也是提供公共服务，但区别是，民间组织在配置资源的时候是竞争性的，具有高效率；而政府是垄断性的，可能是低效率的。

　　“更重要的是，民间组织在配置资源的过程中，增加了大量的社会资本，也就是说激发了人们的合作、信任和和谐的人际关系，而这是不能用纯经济的概念衡量它的作用。”徐永光进一步解释。

　　在分析目前民间组织“这条腿”短小现状原因时，全国人大代表、广东省委政策研究室主任关则文将之归咎于———慈善机构“官办”色彩浓厚，民间慈善组织发展受到了制约。

　　关则文说，近年来慈善组织虽然增加不少，但大多数挂靠政府业务主管部门，依附于政府机关运作，由于受到政府及其主管部门直接干预较多，甚至有些慈善组织形同虚设或成为“二手政府”。

　　“政府主导的或与政府有着密切联系的慈善机构维持垄断格局，这是当前我国慈善事业的一个不争事实。”民盟中央法制工作委员会的刘骆生说，政府行为一直都是我国慈善事业的主渠道。

　　刘骆生认为，随着社会的发展，国家的救助行为显然不可能做到全面覆盖社会上需要救助的人群。因此，通过立法手段，加强约束与监督，吸收更多的社会力量参与到慈善事业当中来不失为一条比较现实的路径。

　　王振耀认为，慈善事业应该是纯民间的，但所谓一抓就死，一放就乱，问题就在于没有处理好政府与民间组织的关系。

　　11月20日召开的中华慈善大会有一个细节，大会超出常规设立了两个组委会主任，分别是民政部副部长贾治邦和中华慈善总会会长范宝俊；也有两个秘书长，分别是民政部救灾救济司司长王振耀，以及中华慈善总会副会长徐永光。

　　同样值得关注是，此次大会上民政部发布的《中国慈善事业发展指导纲要(2006-2010)》，提出了中国慈善事业的发展方向。

　　《纲要》在提及今后推动慈善事业发展的合力时，将“政府推动”、“民众参与”、“慈善组织实施”三方面放到了同一层面进行了阐述。

　　王振耀说，这是一个强烈的信号，政府与民间共同搭台，至少开了个风气。而会上官员与民间组织的对话，打开了长期以来互不往来的局面，观念的碰撞，势必产生耀眼的火花。