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“三农”问题是全党工作的重中之重，而“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的实质又是农民的权益问题。农民权益能否得到切实保障，在很大程度上关系到整个“三农”问题能否从根本上得到解决。因此，切实保障农民权益，已成为落实以人为本的科学发展观，构建社会主义和谐社会和推进全面小康建设中迫切需要解决好的一个重大课题。
一、农民权益的概念及范畴
农民权益是指农村居民作为社会成员、国家公民享有的政治、经济、法律、文化、教育、卫生及社会保障等各种权利和应得的利益。农民权益就总体而言，既包括政治权利，也包括经济权益和社会权益。其中政治权利是基础，没有平等的政治权利，也就不可能有平等的经济权利和社会权利。农民的政治权利包括平等权、自由权、生存权、参政权、自治权（农村基层民主政治中的选举权、被选举权、知情权、参与权、决策权、监督权）等。农民的经济权益包括私有财产权、土地承包权、生产经营自主权、收益自主使用权、社会公共产品享有（受）权等。农民的社会权益包括教育权、就业权、社会保障权、社会尊重权等。
从农民权益实现的方式这个角度看，它包括四个方面：
一是知情（知晓）权。农民作为社会成员和国家公民，应当具有了解、知晓党和国家、各级政府特别是农村基层政府以及自治组织涉及农民利益的决策（决定）、重要事务（事项）及活动的权利。
二是参与权。农民作为社会成员和国家公民，应当具有参与各级政府和农村基层自治组织管理的权利。
三是决策权。农民作为社会成员、国家公民和独立的商品生产者、市场主体，应当具有对各级政府和农村基层自治组织决策（决定）、重要事务（事项）的决策权利，以及生产经营和收益使用的自主权利。
四是拥有（享有）权。农民作为社会成员和国家公民，应当拥有分享社会、政治、经济资源和发展成果以及分享村社集体经济成果的权利。
二、保障农民权益是落实科学发展观的必然要求
（一）保障农民权益是构建以人为本、和谐社会的基本要求。在我国进入新的历史发展阶段之后，党和政府提出了坚持以人为本、构建和谐社会的科学发展观。以人为本和社会主义和谐社会的基本特征是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人和自然和谐相处。我国是一个农民占70％的农业大国，看社会是否和谐，首先要看构建和谐社会的人口主体――农民的积极性是不是得到了最广泛最充分的调动，农民生活是不是得到了极大改善，农民的利益是不是得到了有力保护。看社会是否公平，首先要看农民是否得到公平待遇，社会地位是否有了与城里人一样的变化，经济社会成果是否得到与其他社会阶层一样的享受。看社会是否稳定，首先要看农村是否稳定。农村稳定是整个社会稳定的基础，农村稳定了，农民安居乐业了，也就从根本上保证了我们国家和社会全局的稳定。由于历史的原因和长期的“二元”社会结构的影响，当前农民的收入水平还不高，农民的政治、经济、社会权益还不平等，农民还处于弱势地位，其权益还难以得到有效保护，各种伤农、害农、损农的事件时有发生，引发了许多群体性事件，直接影响着社会稳定和经济发展。建立以人为本的和谐社会，就要求我们必须尊农、爱农、护农，切实保障农民的权益。唯有如此，才能充分调动广大农民群众的积极性，发挥他们的主动性、创造性，才能使农民安居乐业，农村才能稳定，社会才会安定，整个社会的和谐才有可能实现。
（二）保障农民权益是实现城乡统筹发展的基本要求。统筹城乡社会经济发展，逐步改变城乡“二元”社会经济结构，是我们党从全面树立和落实科学发展观而作出的重大决策。我们党历来重视“三农”问题，但是由于种种原因，城乡差距、工农差距仍呈不断扩大的趋势，尚未实现城乡统筹发展。农业基础薄弱，农村发展滞后，农民收入增长缓慢，已成为我国经济社会发展中亟待解决的突出问题。统筹城乡发展，就必须站在经济发展全局这个高度，来研究和解决“三农”问题，彻底改变过去那种重城市轻农村，重工业建设轻农业发展，以牺牲农民、农业、农村的利益来换取工业化、现代化的政策取向和分配机制。合理调整国民收入分配结构和政策，加大对农业、农民的支持和保护力度。取消对农民带有歧视性的体制障碍、制度障碍和政策限制，给农民以公平的国民待遇，建立起城乡统一的劳动就业制度、户籍管理制度、义务教育制度、社会保障制度和税收制度，形成有利于城乡相互促进、共同发展的体制和机制。唯有如此，城乡协调发展才能真正实现。
（三）保障农民权益是建设政治物质精神三个文明的基本要求。农民权益集中体现在政治、经济、社会这三个方面，而落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的过程，也就是建设社会主义政治文明、物质文明和精神文明的过程，保障农民权益与建设社会主义“三个文明”是完全一致的。基于国情，我国是一个农业大国，农业人口占绝大多数，农村的“三个文明”建设是整个文明建设的基础、重点，如果基础和重点未建设好，就谈不上整个文明建设好了；如果没有农村的“三个文明”，即使有再好的城镇“三个文明”，也不会有真正的社会主义“三个文明”。目前农村“三个文明”建设远落后于城镇，农民权益的保障程度远低于城镇居民。切实保障农民权益的过程，就是建设农村“三个文明”的过程，也是建设整个社会主义“三个文明”的一个基本要求。
（四）保障农民权益是全面建设小康社会的基本要求。全面建设小康社会，重点和难点都在农村，这是我们的基本国情决定的。我国仍处于社会主义初级阶段，初级阶段就是不发达的阶段，农村尤其不发达。全国人口绝大多数在农村，农村能否完成建设小康社会的各项任务，对全国来说举足轻重。从总体上看，目前农村的生产力水平不高，农民生活水平比较低，还有几千万人口尚未摆脱贫困；农村社会事业的发展长期滞后，教育文化和卫生条件亟待改善；城乡发展不平衡，城乡差别仍有扩大的趋势。改变农村的落后面貌，推进农村的小康建设，任务艰巨，难度很大。全面建设小康社会，需要全党更加重视农业、农村和农民问题，其关键在于切实保护农民的权益。要从国民经济发展的全局出发，着眼于全体人民的共同富裕，统筹城乡社会经济发展，正确处理农民问题，正确处理工农关系和城乡关系，使农业和农村的发展与工业化和城市化进程相适应。按照这样的战略思路，就要在制定国民经济发展计划，确定国民收入分配比例，研究重大经济政策的过程中，把解决“三农问题”放在优先位置加以考虑，在建设和投入上向农业倾斜，切实维护农民的权益。
（五）保障农民权益也是促进农民增收的一个途径。近年来，农民收入增长缓慢，成为“三农”问题中难以破解的一大难题，也严重影响到了整个国民经济的持续健康发展。这其中的原因固然很多，但农民的权益特别是经济权益（经济利益）未得到切实保障，受到不同程度的侵犯，则是一个重要原因。应该得到的利益未能得到，得到的利益又被不合理的扣除和侵犯的现象比较突出，致使一部份应当由农民得到的利益（收入）被流失或被侵占，较严重的影响了农民收入的增加。据省农调队今年一季度对全省20个县中的1000户农户调查，在2004年及2005年一季度内经济利益受到过损害的农户占30.2％，共反映此类事件509起，其中购买到假冒伪劣农资产品事件227起，购买到假冒伪劣消费品事件151起，土地征用补偿标准偏低事件78起，经济利益被村社干部及某些人侵占事件6起。避免这种侵犯农民利益的现象，无疑是促进农民增收的一个途径，如果农民的经济利益得到切实保障，肯定会使农民收入在现有水平上增加一大块。
三、农民权益保障程度分析
近年来，党和政府高度重视“三农”问题，把“三农”问题列为全党工作的重中之重，国家和地方立法机构加大和加快了有关方面的立法，并强化了执行情况的检查、监督力度。同时，农民的维权意识也有所提高。尤其是以胡锦涛为总书记的党中央提出坚持以人为本，构建和谐社会的科学发展观之后，农民权益的保障程度在整体水平上得到了新的提高，某些方面还有了新的突破。但是，我们还必须清醒的认识到，保障农民权益的法律法规尚不完善，甚至还存在缺位；已有的法律法规执行不力，甚至遭受践踏的现象还时有发生；农民权益得不到有效保障，受到侵犯的现象普遍存在，且在某些方面和一些地区还比较严重，农民权益的保障还任重而道远。
（一）农民的土地承包权益不时受到侵犯。我国农村改革的最大成果是实行家庭联产承包责任制，农民对土地拥有了承包经营权。随着《农村土地承包法》的颁布和实施，农民的土地承包权益得到了法律的保护。但是，由于诸方面的原因，长时期以来，农民的土地承包权益屡遭侵犯，其间虽得到了有关方面的重视和纠正，但尚未得到彻底解决，突出的表现在三个方面：一是来自政府部门征地范围的不断扩大和征地审批的随意性，一些地方为了加大招商引资力度，相互攀比，以土地优惠来吸引外商，想征占就征占，想占多少就占多少。二是来自集体经济组织以种种借口或名义随意收回或强制收回承包地，剥夺了农民的土地承包权益，出现了一大批失地农民。三是在征用农民土地的过程中，补偿标准偏低，很多失地农民往往只能得到很低的一点补偿，更得不到土地增值的权益；补偿机制不健全，农民失地后未能纳入社会保障体系，缺乏相对稳定的就业岗位，丧失稳定的收入和生活来源，三五年甚至更短时间内，不少失地农民就会变成无地、无职业、无收入的“三无”农民。同时，在土地征用补偿中，挪用和侵占土地补偿费的现象也时有发生，就是很低的补偿费用，失地农民也难及时、全额得到。
（二）农民的生产经营自主权不时受到剥夺。在社会主义市场经济条件下，农民是市场的主体之一，农民完全可以根据市场的需要和自己的风险判断，自主决定其生产经营活动。但是，在实际的生产经营过程中，特别是在农产品种植(养殖)和产业结构调整中，这种自主经营权往往受到侵犯或剥夺，在个别地方还相当突出。一是在农业结构调整中，有些地方强迫或间接强迫农民种蔬菜、种果树、种烟叶、种药材以及养山牛、养奶牛的现象比较突出；个别地方甚至将农民已经种植且生长良好的品种强行拔掉，种上要求种植的其他品种。二是在区域发展规划中，一些地方大搞所谓的“政绩工程”，片面追求贪大成片，强迫性的要求、号召某一区域的农民单一种植某一品种。三是侵犯或剥夺农民生产经营自主权的政府部门或其它组织（实体），并不承担其决策失误而造成的经济损失，虽然在种植（养殖）之初，有所谓的合同、协议或“订单”以及承诺，一旦市场发生变故，情况发生变化，这些东西就成为一纸空文，其损失完全由农民承担。以至于在一些地方出现了农民和政府部门之间的一种博弈，政府部门号召农民种什么，农民偏不种什么；农民偏不种什么，政府部门就要农民种什么；而在这种博弈中，败下阵来的、受到伤害的又往往是农民一方。
（三）农民的就业权益未能得到根本保障。一是农民的就业尚未纳入国家的整个就业规划，就业政策中重城镇轻农村的现象尚未根本改变。在很大程度上农民就业成为自己的事情，国家和社会给予的帮助和支持不多，给予的指导和引导也不够，如果农民要离开土地，从事非农就业，将面临诸多的困难和障碍。二是农民的失地、失业与城市居民下岗失业所享受的待遇迥然不同。通过多年努力，城镇也初步建立起了相对完善的社会保障（失业）体系（机制），而农村仅在个别经济比较发达的地方开展了试点，且保障水平也比较低，要覆盖整个农村、保障整个农民，其任务还相当艰巨。三是农民工的权益缺失和权益侵害现象更为突出，与城镇籍工人相比，“同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权”的现象更是普遍。据有关部门调查，2004年我国农民工年平均收入8000元左右，远低于城镇正式工人15000左右的年收入；农民工平均每天的工作时间不低于10小时，在建筑业、餐饮服务业和沿海经济发达地区，每天工作时间超过了11个小时。另据调查，2004年广东外来农民工月平均工资仅为全省在岗职工的54.9％，广州市郊工厂聚集区普通工人的月工资大多维持在600-800元左右；珠三角地区农民月均工资12年来只提高了68元，佛山市不少企业外来工月工资还维持在10年前的水平上。还有农民工的劳动合同签订率低，履约更低。据省农调队年初对350名农民工调查，未签定劳动合同的达208人，占59.4％。
（四）农民受教育的权益很不平等。目前，我国城乡居民受教育的程度虽然都还不够高，但如果将城乡居民做一对比，农民则显得更低，且很不平等。一是农民占有的教育资源明显低于城镇居民。一方面，农民占有教育资源的数量明显少于城镇居民。现有的各种各类学校主要集中在城镇，虽然70％的人口在农村，但90％的学校却在城镇。而现有的义务教育一般都规定就近入学、在户籍所在地入学，农村孩子要到城镇学校完成义务教育存在诸多障碍。另一方面，农民占有教育资源的质量明显低于城镇居民。农村学校的校舍、设施设备以及教学水平明显低于城镇，不少农村中小学的音乐、体育、美术、外语、计算机教师严重缺乏，有的甚至无专业教师，无法开课，不少农村中小学的音、体、美以及计算机设备设施匮乏，图书少而陈旧。二是农民子女享受教育的成本（开支）高于城镇居民。近年来，四川城镇居民收入比农民高出3倍以上，但农民子女享受教育的正常成本（剔除非正常性的择校费、点招费等等）却要高于城镇居民，这也是目前农村儿童失学、辍学和农村贫困学生难以进入高等院校学习的一个重要原因。对于一些农民，送孩子读书是“不上学等着穷，上了学立刻穷”，处于两难的境地。前几年盛行的农村教育集资，虽然已明令取消，但一些乡镇仍以“一事一议”的形式重新出现；农民工子女在城镇中小学校读书需交一笔不小的费用；农民子女进入高等院校学习支付往返交通费用的比例多于城镇职工子女等。三是农民受教育的机会少于城镇居民。如今，城市的各类实用技术学习班、培训班、强化班等多如牛毛，城镇居民要想学习，有多种选择；在农村，农业技术实用培训班之类的很少，不少乡村基本上就没有，农民要想学习，不仅没有选择，而且还存在没有地方去的现象。
（五）农民经济利益受到损害的现象比较普遍。一是农产品出售中的压级压价现象十分普遍。特别是在我国农产品供给摆脱相对紧缺，进入供求基本平衡、丰年有余的格局之后，某一产品一旦增产，农民在出售时，就往往会遇到来自种种原因和借口而出现的压级压价情况，势单力弱、无谈判能力的农户只好任其宰割。二是“订单农业”中的履约或毁约现象时有发生。在大力发展农业产业化经营和各类合作经济组织中，一些产业化经营龙头企业和组织事前以“订单农业”的形式与农户签订种养植（殖）合同，这本应大力支持和鼓励。但在实际的履约中，由于市场的变化，一些龙头企业和组织不按合同履约或毁约，将损失全部让农户承担。如近年来在省内出现的“烂藕事件”、“烂果事件”就是其典型个案。三是农民工工资尚未从根本上得到保障。去年以来，各级政府加大了清欠农民工工资的及时、足额兑现力度，兑现了拖欠多年的农民工工资，但尚未形成兑现农民工工资的有效机制和制约机制，时下变相拖欠、间接拖欠、零星拖欠的现象仍然存在，农民工还难以全部、按时、足额拿到自己的工资。
（六）农民参与管理国家（集体）事务的权益还不充分。我国宪法明确规定“一切权力属于人民”，人民拥有依法通过各种途径和形式管理国家（集体）事务的权利。但由于农民所处的客观环境和主观条件的约束，再加之一些制度（政策）上的障碍和人为因素，农民参与管理国家（集体）事务，特别是农业发展规划、农业发展方针政策的制定还很不充分。一是在人大代表的选举上，农民代表的比例偏低，从全国人大代表的构成看，真正属于农民身份的代表不足5％，省、市、县人大代表的构成也存在类似现象。再加之农民代表自身的某些差异，在制定提案、讨论政府大政方针时还会受到某种局限。二是农民参与村务决策的权益没有完全受到保障。比如在新近开展的乡镇机构改革、撤并村社的过程中，一些地方大力倡导的乡镇干部兼任村干部、村干部兼任组干部，这虽然有利减少干部人数和财政供养，但从某种意义上分析，也可以说是对农民选举权和被选举权的一种剥夺。三是农民居住分散，生产经营以户为主，又没有专门代表农民权益的群众性组织，在各级政府制定农业发展规划及方针政策中，主要是由代表农民利益的组织者或管理者来决策，真正的农民代表很难参与其中。这往往会出现一些组织者或管理者完全违背农民意愿而出现决策失误和瞎指挥现象，事实上这样的事例较多。
（七）农民的社会保障基本上还是空白。进入21世纪以来，我国农村传统的以家庭为中心的保障体系，面临诸多挑战，愈来愈难以保障农民的生老病死问题。一是计划生育政策的推行，使独生子女增多，农村三口之家的核心小家庭迅速增加，两个孩子结婚后要承担起三个家庭的保障和四个老人的养老责任，其负担可想而知。二是农村劳动力大量外出务工，剩下老人在家，特别是那些70岁以上和身体有病的中老人，生活无人照顾，生病无人料理，生存十分艰难。三是村社集体经济实力的削弱和农业税费的免征，在很多地方，农村基层政府和集体经济组织能真正解决无儿无女的“五保户”的保障和个别特困户的生存都还相当困难。而目前，我国农民在失地、养老、医疗以及最低生活保障方面，基本上还是一片空白。尽管近年来在农村开展了以大病统筹方式的医疗保障试点及推广，个别经济发达的地方开展了农村养老和最低生活保障，但都较普遍的存在水平低、覆盖窄、推广难等困难和问题，农民真正从中得到的实惠并不多。比如农民看病的问题，看不起病、住不起院，有病拖、抗等现象还较为普遍地存在。据合江县农调队对该县13个村的调查，2004年农民每10人次生病平均只有6.9人次看医生，比2000年还下降了1.6人次；2004年新出生的216名婴儿中，在家出生的67人，占31％；其中的合江镇青山村2004年因病死亡9人，这9人死亡前无一人进行过住院治疗，全部在家死亡。
（八）农民的精神权益更为缺失。如果说农民的物质性、法律性权益在全党高度重视“三农”问题的大环境下，正在不断加强的话，由于历史和现实的种种原因，农民的精神权益则更为缺失，且尚未得到应有的重视。一是农民尚未得到社会的普遍尊重。在我国，由于长期的城乡分割和城乡差别，不少人认为农民不是一种职业概念，而是一种身份概念，农民是低于城市居民的“二等公民”，就连很多青年农民也这样认为，农家不恋农、青年不学农的现象普遍存在。农民尚未受到社会的普遍尊重，一些城市居民，看不起农民、鄙视农民，把农民称呼为“乡下人”、“土包子”、“弯脚杆”等等，甚至以“不好好学习，今后没有出息，只好去当农民”来教育子女，把农民作为教育子女的反面教材。还有，一些影视文艺作品中贬低、丑化农民形象的情况也时有出现。二是适合农民消费的精神文化产品或服务十分匮乏。一方面反映农民生活的影视文艺作品十分稀少，适合于农民群众消费的精神文化产品十分匮乏，农民的精神消费需求尚未得到满足。另一方面，很多乡村都没有电影院、文化站、图书馆，一些偏远乡村的广播、电视信号也极不正常，农民很难收听、收看到高质量的广播、电视节目。三是庞大农民工群体精神生活空虚。目前，我国进城务工的农民达1亿以上，四川就达1400多万，这些农民工的精神生活大多比较空虚。很多工地没有读报栏，连一台电视机都没有，农民工长年累月没有休假，配偶来探亲没有独处的房间，饱受着心理疾患之苦；一些年轻农民工难以忍受长期的煎熬，不得不去光顾一些不健康的娱乐场所去“消遣”来打发时间，有的甚至走上了违法犯罪道路。
（九）农民的自由结社权益尚未破题。目前，我国存在多种社会阶层，有着不同的利益矛盾和不同的社会要求。根据宪法公民有结社自由的规定，我国工人有了工会，商人有了工商联（商会），学生有了学联，妇女有了妇联，青年有了青联，还有各种工业产业协会和个体劳动者协会，来代表各自阶层的利益，表达各自阶层的声音，来与政府及其它社会经济组织进行沟通、谈判，甚至博弈。但迄今为止，我国人口最庞大的农民却没有代表自己利益的群众组织──农民协会。在我国加入WTO和发展社会主义市场经济的条件下，建立起农民自己的组织有其独特的功能和作用，是其它组织无法替代的。对农民而言，它是自己权益保护的重要组织，农民权益保护可以再获得组织上的保证；对于农业而言，它可以统领和整合各类专业经济合作组织，从而提高农业的组织化程度和农业产业化经营水平；对于农村而言，它是农村社会中的非政府组织，它与农村的政府组织、合作经济组织共同组成一个较完整的农村社会体系。由于诸多原因，当前农民组织还缺乏法律承认、法律地位、也缺乏政策支持；同时农民自由结社权益涉及到政治体制改革问题，有关方面还心有余悸，未能去破题。
四、切实保障农民权益
（一）高度重视保障农民权益问题
1、提高保障农民权益问题的认识。一方面，要充分认识到农民权益也就是一个国家公民应当拥有的权益，它体现在多个方面，不仅包括经济权益，还包括政治、法律、社会保障以及精神权益等多个方面。我们要转变观念，不仅要切实保障农民的经济权益，还要加强农民其它权益的保障；不仅不能侵犯农民应当拥有的经济方面的权益，也不能侵犯农民应当享有的其它方面的权益，给农民一个真正的国民待遇、公民待遇。另一方面，全社会、各方面都要高度重视保护和尊重农民权益问题。“三农”问题是我国社会经济发展中的重大问题，统筹城乡发展是坚持以人为本、构建和谐社会的基本要求之一，保护和尊重农民权益不仅仅是党和政府的职责，一切社会团体、企事业单位以及个人都有保护和尊重农民权益的责任和义务，全社会、各方面都应当去做对保护和尊重农民权益有益的事，而不应当相反。
2、把保障农民权益列入深化改革的重要内容。发展和改革是我国政治、社会、经济生活中的两大主题，并在继续、积极、健康的推进之中。一段时期以来，我国实行的城乡分割的制度、政策，不利于农民权益的保护，近年来虽有所改观，但在某些方面尚未得到根本性的改变，必须通过改革的方式才能解决，需要列入到国家的整个改革之中，并具体明确，相互配套。比如农村基层民主政治建设、利益分配格局调整、户籍制度改革、乡镇体制改革等诸多方面都应列入深化改革的重要内容。
3、政府切实履行保护农民合法权益的职责。保护农民权益虽然是全社会、各方面的责任和义务，但各级政府特别是基层政府直接面对农民，在其中充当着十分重要的角色，具有十分重要的责任，是否切实履行，至关重要。一是要树立正确的权利观和政绩观，依法行政，真抓实干，为民办实事，切实避免一切劳民伤财的形式主义和政绩工程，切实避免一切侵犯和损害农民权益的行为。二是要充分发挥政府组织的特殊优势，把农民的各项权利落实到政治、经济、文化和社会事业的各项决策和管理之中，把保障农民权益体现在各项政策、措施的具体贯彻、实施之中，而不是停留在口头上、文件上、号召上。三是在政府行为中，要充分尊重和考虑农民的意愿和呼声。该由农民自己作主的，政府不要去干预，重点是做好引导和服务工作；该用市场手段去调节农户生产经营行为的，政府就不要用行政手段去干预，重点是去提供和创造有利条件。四是正确处理和对待农民的诉求行为，尊重、保护和引导农民行使申诉的权利，积极查处侵害农民权益，尤其是侵害农民人身权、民主权和财产权的行为。
（二）依法保障农民权益
1、强化《农村土地承包法》的实施细则和办法。我国有限而近似稀缺的土地，是大多数农民赖以生存、发展和家庭保障的基础，土地承包经营权和生产经营自主权又是农民最基本的权益之一。强化《农村土地承包法》的相关配套实施细则和地方性实施办法，是认真贯彻落实《农村土地承包法》，切实维护农民土地承包经营权的重要而有效的举措。要通过这些实施细则和办法的科学制定和严格执行，来保障农民在土地经营、流转中的自主决策权，来完善和规范征地、占地程序，来保障农民在土地被依法征用、占用中的合理补偿，来正确引导和规范农业产业化经营中的土地资源的合理配置，来因地制宜的提高农业的适度经营规模和集约化水平，最终实现农民在土地承包经营权益上的最大化和土地资源的合理使用及严格保护这双重目标。
2、尽快研究制定《农民工权益保护法》。农村剩余劳动力向城市大规模转移，是工业化和现代化的必然趋势。目前我国已有上亿的农村劳动力进城务工，今后还将有1亿多农村劳动力向城镇转移，到时全国将有3亿左右的农民成为城镇建设和发展的农民工，这无疑是一个庞大的社会群体。目前农民工的合法权益受到侵害的现象十分严重，而现行的《劳动法》主要是调整国有企业固定职工的基本法，不适用庞大农民工维护自身权益的需要，并缺乏具体实施规范；地方劳动法规又很单薄，执法缺乏依据；大量用工单位和个人法律意识淡薄，为了减少用工成本，使农民工的合法权益得不到保障。有关部门和立法机构，应当尽快研究制定适应于农民工的单项条例、地方性法规和行业性、区域性劳动标准，并尽快形成法律条文颁布实施，使农民工权益保护有法可依，有法可究。
3、改革不合理的户籍管理制度。长时期以来，我国户籍管理等级森严，农村户口和城镇户口、小城市（镇）户和大中城市户口的差别、含金量以及享有的各种权益十分悬殊、十分明显，以致于在国人的心目中打下了深深的烙印。这种户籍管理制度，既不利于农民的自由迁徙、进城务工和流动就业，也是农民权益得不到切实保障、农民得不到社会普遍尊重的诱因之一，必须进行改革。一是要淡化户籍观念，缩减户籍内涵，把户籍定位于居住地的不同，逐步将计划经济年代给户籍和户籍管理赋予的过多重负剥离下来，将入学、就业、社会保障等与户籍脱钩。二是要放宽城镇户口、特别是中小城市、小城镇户口的进入条件，只要在城镇有相对固定的职业、有稳定的生活来源、拥有自己的住所，或者是投靠有担保能力的亲友，都应准许进入，尤其是中小城市和小城镇更应鼓励这些人口进入。三是要将户籍管理改革纳入或融入城乡统筹发展、城乡一体化的过程之中，与其它的相关改革、与其它的相关措施配套、衔接，提升户籍管理改革的成效。四是要提高户籍管理的科学性和现代化管理水平。要利用更换第二代居民身份证这个契机，收集、整理出更多、更丰富的户籍信息，建立城乡户籍信息系统，既为农民自由迁徙、进城务工、自由流动和用人单位及个人提供更为准确、便捷的服务，又为户籍管理部门提高工作水平、工作效率创造条件。
4、提高执法力度和执法效果。农民权益涉及到各个领域、各个部门，既需要立法保护，更需要有法必依，违法必究。应当肯定，目前涉及农民权益的法律法规在各个领域、各个方面都明确或比较明确、都有直接规定或参考规定，主要还是一个由于利益主体的不同、思想观念的不同所形成的有法不依，违法未究的问题。提高执法力度是当前保护农民权益的有效之举，如城镇用人单位及个人与农民工签订劳动合同、购买保险的问题，政府和有关部门已有明确的规定，但实际执行的情况很差；这其中既有用人单位及个人为了降低成本、逃避责任的问题，也与有关部门执法不严有关。乱征乱占农民土地的问题，既有全国人大制定的《土地法》，又有党中央、国务院和省委、省政府的三令五申，但乱征乱占农民土地的现象时有发生，屡禁不绝，且在一些地方还十分严重，这其中既有地方政府追求地方利益，大搞政绩工程，甚至个别人想从中牟取私利的问题，更主要的还是有法不依、违法不究，执法不严的问题。类似这样的情况和现象还有很多。
5、增强农民维权意识。在维护农民权益的过程中，农民的自我保护是非常重要、不可替代的。只有亿万农民学法、懂法，知晓自己应该拥有和行使的权益，才能真正形成有利于维护农民合法权益的良好局面。应当看到，由于种种原因，目前广大农民对法律法规了解、掌握得还很不够，对自己应当享有什么样的权益知之甚少，当自己的权利受到侵犯时（应当说当自己受到欺负时），要么逆来顺受，要么采取简单、偏激甚至暴力手段进行报复，而寻求法律保护、运用法律手段的意识很薄弱。全社会和有关方面，都应当加强对农民法律条文、知识的宣传和培训，增强农民的法律意识，提高维护和防卫能力，减少侵犯农民权益的事件和行为发生。
（三）健全保障农民权益的各项制度
1、建立新型农村社会保障制度。一是要尽快建立农村新型合作医疗制度，以大病防治为重点，首先在农村建立起大病、重病社会统筹机制，缓解农民没有地方看病、看不起病、住不起院的现象，解决农民“疾病就是贫困”，一旦患重病、大病就返贫的现象。二是要尽快建立农村公共卫生应急体系和救助体系，提高农村应对突发公共卫生事件（如大量的食物中毒、自然灾害导致的大量人员伤亡等）、流行性疾病和传染性疾病的能力，切实保障农民的健康。三是要尽快建立失地农民、无地人口的保障制度。对国家建设确需占地而失地的农民，要在逐步提高补偿标准的同时，创新补偿方式，让失地农民有一个稳定的就业岗位和生活来源。对因土地承包制度、结婚生育以及其它正常原因形成的无地人口，也应着手研究和制定适宜的补偿或保障制度，切实解决好无地农民、无地人口的生计问题。四是要尽快建立农村最低生活保障制度，完善农村基本救济体系。要在继续做好农村“五保人口”、残疾人口救助的同时，对因病、因学（子女入学）、因愚（智力低下）、因灾造成的生活困难家庭，给予最低生活保障，让这些农民有饭吃、有衣穿，享受到基本的生存权利。
2、建立城乡统一的就业保障制度。一是要彻底改变就业中重城镇、轻农村的就业制度和政策，将城乡居民的就业放到同等重要的地位，纳入整个国家的就业计划，统筹兼顾，科学、合理、有效地利用我国丰富的劳动力资源。二是要在农业内部、农村区域内为农村劳动力创造更多的就业岗位。我国人力资源十分丰富，农村劳动力队伍庞大，农村劳动力向城镇转移、进入城镇是必要的，也是应当支持和鼓励的。但是，我国（我省）农村劳动力的主要就业岗位在农业、在农村，农村劳动力都向城镇转移、都涌向城市，是不现实的，这是国情（省情）所定，这也是国家经济安全、社会稳定的需要。事实上在农业内部、农村区域内扩大就业岗位的潜力是巨大的，只要在制度、政策、投入以及意识等方面来一个大的转变，农民的就业问题是可以达到较好解决的。三是要为农民非农就业提供更多的引导、支持和帮助。农民是一个弱势群体，其自身的非农就业能力普遍不高，需要政府、有关方面和全社会来为其提供用工信息、进行岗前培训、减少各种手续、给予相关优惠等方方面面的支持和服务。四是要尽快解决农民工权益缺失和权益受侵害的问题，通过实现农民工和城市籍工人同工同酬、同工同时、同工同权的就业目标。
3、完善农村基本义务教育制度。一是中央财政和省、市级财政要加大支持农村（特别是西部农村）义务教育的力度，增加教育投资，改善农村办学条件，提高农村义务教育水平，使农民占有义务教育资源的数量和质量有一个明显的改变。二是要调整农村义务教育定位，充实农村义务教育内容。在搞好九年制基础性义务教育的同时，应逐步将农业技术、技能的学习和培训列入义务教育序列，淡化农村教育为高等院校输送人才的观念，多办一些农中、职中，并享受义务教育政策；多培养出一些农业技能人才，保障农业对高素质劳动力的需要，保障农业后继有人。三是将农民工子女的基本义务教育纳入城镇义务教育范围。农民工为城镇经济、城市建设做出了巨大的贡献，相对于他（她）们所得的工资或收入，为城镇创造了大量“剩余价值”，城镇理应为他（她）们的子女提供义务教育的机会和条件，这也是城镇经济持续发展的需要。四是要完善农村教育扶助制度。动员全社会（包括境外）的资源和力量，帮助农村因贫失学、辍学的孩子重返校园，帮助因贫不能进入高等院校继续学习的学生。
4、建立对农民的法律援助制度。一是要逐步建立起国家财政与社会慈善行为相结合的法律援助模式，强化国家对农民法律援助的责任，解决在国家财力有限的情况下法律援助受到制约的问题，使对农民的法律援助有必要的基础和条件。二是司法部门在承接农民、农民工的诉讼请求时，应在坚持秉公执法的前提下，给予更多的帮助和方便。有条件的司法机构或组织，应在力所能及的情况下为农民提供法律援助。三是有关组织、协会（如妇联、工会、产业协会）应为农民、农民工的诉讼请求提供各个方面的帮助。
（四）调整利益分配机制
1、不断加大农业投入的绝对数量和相对比例。农业是一大弱质产业，也是不易吸收投资品的行业，纵观世界各国农业和农村发展过程，都离不开政府及有关各方的投入和支持，我国更不能例外，且更加重要。在国民收入的二次分配中，要不断加大对农业投入的绝对数量和相对比例，重点用于改善农业条件、农村基础设施和农民生活环境，为保障农民权益奠定坚实的物质基础。
2、调整国家对农业的投入方式。应当肯定，近年来国家对农业投入了大量资金；同时也应当承认，这些资金的使用效果不是很好，在一些地方还存在占用、挪用、浪费以及贪污的行为，使农民应当享受到的利益流失或被侵占。去年以来国家实施的粮食直补效应显示，国家对农业（民）的直接支持、补贴的效果远远大于传统农业投入的效果，应当继续坚持并适当扩大范围，增加国家对农民直接支持、补贴的比例和范围，逐步降低直接投入农业部门、农业项目的比例，切实提高农业投入资金效益，切实保障农民应得的利益。如目前在农资价格久涨不跌的情况下，国家可试行对农民购买农资的直接性补贴。
3、减少农民对国家建设的贡献。国家权威部门估算，计划经济年代，国家通过农产品“剪刀差”使农民为国家建设多贡献6000亿─8000亿元；改革开放以来，国家通过低价征用土地，使农民为国家建设又多贡献20000亿元。去年以来这种状况开始改变，国家对农民实行了粮食直补、减免和取消了农业税，但是这还远远不够，还应当还利于农民：一是较大幅度提高土地征用的补偿标准。据来自省政协有关委员会的一份调研报告，当前对失地农民补偿很低，普遍仅限于生活保障功能，而对养老、医疗、就业等社会保障功能，以及扩大再生产和发展农村集体经济功能鲜少涉及。农民得到的补偿费，按目前农村人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均生活消费支出计算，只能维持2年多的生活。这种偏低的补偿标准，显然应当尽快的、较大幅度的提高，我国再也不能在土地征用补偿上出现“第二个农产品剪刀差”。二是较大幅度的提高农民工的工资待遇。国家权威部门测算，近年来农民工对我国GDP增长的贡献率大约在15─30％，不低于出口或国债投资的贡献率。一个进城农民工一年给城市创造的价值大约在25000元左右，而一年的工资收入仅8000元。目前全国城市的农民工在1亿人以上，其中属四川籍的农民工已达1000万人以上，农民工也就是农民对城市建设、国家建设的贡献不难算出。农民工这种偏低的贡献收入比，显然应当尽快的、较大幅度的提高，我国再也不能在农民工工资上出现“第二个农村（民）支援城市”。
4、构建工业反哺农业，城市支持农村的分配格局。2004年我国年人均GDP超过1000美元大关，工业化和城镇现代化也达到相当程度，在国民收入再分配中，再也不能让农业支援工业、农村支援城市了，而是应当相反，即工业反哺农业，城市支援农村。事实上，这种分配格局的的转型已经具备了条件，应当促成其转型，构建起新的分配格局。在这方面，除了继续增加对农业的投入外，一是要大力鼓励、支持农村人力资源、人才资源回归农村。长期以来，农村向大专院校输送了大量的生源，而毕业后真正回农村、回县城的很少（包括涉农专业的学生），农业高素质人才十分匮乏，长此下去对农村的发展很不利。同时，还要大力鼓励、支持城镇人员、资金、技术去开发农业、发展农村。二是要采取有效措施，让农村资金能够留在农村，用于农业开发和农村发展，抑制农村（业）资金流向城镇、流向非农产业。同时还要采取有效措施，为社会闲置资金在农村（业）创造有利可图的条件和机会，吸引非农资金向农村（业）流动。三是农用工业、农产品加工、流通企业要让利于农业、让利于农民，要真正杜绝害农、坑农和侵犯（占）农民利益的行为。通过提供质优价廉的产品或服务，来促进农产品生产规模的扩大和增加农用工业的市场需求，实现互利互惠上的双嬴。
（五）推进农村民主政治建设
1、切实落实《村民委员会组织法》。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从当前村民委员会组织法的落实情况来看，民主选举落实较好，但民主决策、民主管理、民主监督还有待进一步加强。一是涉及村民利益的事情，村民要参与决策，要经大多数村民同意，不能少数要、甚至由村干部说了算。特别是在当前农村公益事业集资建设中的“一事一议”、招商引资等事宜，都要充分听取广大村民的意见，获得他们的同意和支持。二是要继续做好村务公开、财务公开，保证村民对村务的知情权和监督权，切实防止流于形式。三是在乡镇机构改革中推行的乡镇干部兼任村干部，要经过村民选举通过，不能由乡镇硬性指派；也不能搞一刀切，村社确有优秀人选的，乡镇干部就不应当去兼任，不能仅从减少乡村干部和财政供养出发，还必须落实好村民的被选举权。
2、深化乡镇机构改革。我国乡镇机构虽经几次较大规模的改革，取得了成效，但目前仍较普遍的存在分工过细、部门过多、交叉过密、扯皮过繁、管理过宽、队伍过大、效率过低的“七过现象”，很不适应农村经济的发展和农民权益的保护，应当进一步深化改革。深化改革的方向应是：精减机构、精减人员、精减事务，从过去繁杂的管理事务中摆脱出来，抓大事、保稳定，促发展。同时，进行乡镇体制改革的探索或试点，可在全面推行村民自治的基础上，在乡镇范围内实行自治，基层政治组织设在县一级，县级政府设精干的派出机构，执行政府职能。
3、允许农民建立自己的群众性组织。一是各级立法机关要加强调研，尽快建立相关的法律法规，让农民的群众性组织在名称、功能以及组建、发展等方面有法可依，得到法律上的承认，拥有法律地位。二是有关方面要消除余悸，支持农民建立起自己的群众性组织。人民是历史的创造者，农村改革的实践证明，很多有益的做法和经验都是由群众首创的，要相信农民的智慧和觉悟。前几年个别农村出现过的农民“有组织性的抗争”，主要是为了围护自身的合法权益，并非是针对政权而来。三是农民自己的群众性组织一旦建立，一方面要让其充分发挥作用，真正能够依法维护农民的合法权益，成为政府联系农民的桥梁，而不是一种摆设；另一方面，有关方面要加强指导、引导并搞好相关方面的服务，保障其健康发展，保障其发挥积极作用。
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