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近年来，中央根据调整国有经济布局和结构的需要，一方面着力发展具有自主知识产权和核心竞争力的大型企业集团，另一方面通过多种形式的产权改制，放开搞活国有中小企业，以促进国有资产保值和增值，推动社会主义市场经济的稳定和发展。但是，由于监管缺位，当前一些地方在推行国有企业产权改革中屡屡出现倚仗行政权力寻租，利用市场缺陷牟
利，以及借改制之机大肆侵吞国有资产等虚假改制现象，已造成国有资产严重流失。
当前国有企业虚假改制主要有三种表现形式：一是内外勾结，暗箱操作，国有企业管理层利用职权自买自卖，低价收购优质国有资产或控股权；二是悬空债务，转移资产，以损害投资人、其他债权人和企业职工的合法权益为前提，从中牟取暴利；三是虚假评估，转嫁风险，以收购后的原国有资产或股权作担保再融资，攫取国有商业银行资金。笔者通过多年的审计工作实践认为，近年来上述几种形式的虚假改制频繁发生，究其根源，在于国有企业主管部门、国有资产管理部门、以及相关政府职能部门的综合监管缺位。
首先，作为改制企业上级主管部门的内部监管缺位，是导致国有资产流失的直接和主要原因。我国自1992年开始试行建立现代企业制度的改革，使国有企业逐渐成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体。但是，由于社会主义市场经济体制的不完善，以及相关国有产权转让的法律依据和政策规范不健全，致使主管部门对下级企业虚假改制普遍缺乏有效的监督和管理。目前在不具备相应条件下推行的管理层收购，由于内部监督管理机制失控，极易造成国有资产流失。例如，某资产公司原总经理为达到控股下属企业的目的，以不良资产处置方案代替企业改制方案，弄虚作假，任意采用以股抵债和以股补偿的方式低价获取原国有企业的控股权，致使资产公司剩余债权被悬空。而该资产公司的总公司对其违规行为，明显审查不严，监督不力，甚至在当地银监局明确反映此次违规改制已造成国有资产流失的情况下，仍然盲目包庇下级，致使此次虚假改制迟迟未能得到及时制止和纠正。
其次，国有资产管理部门的外部监管缺位，是企业虚假改制并侵蚀国有资产行为屡屡得逞的根本原因。按照有关规定，国有企业改制需要报经国有资产管理部门批准。近年来，代表国家管理国有资产的国资委逐渐加大了对国有企业的监督管理力度，先后发布了一系列文件，针对国企改制做出明确规定，同时还注重对国有产权交易信息的统计，以便实现国企改制的有效和动态监测。但是，在具体操作过程中，由于国资委受监督和管理职权范围限制，有时不能充分行使相关监督和管理职权。另外，由于国有企业特别是中小国有企业的改革和产权变动缺乏制度规范，常常出现企业任意改制的现象，甚至不经审批自行进行虚假改制。例如，某资产公司以零价格收购的原银行自办实体改制，就绕过国资委等国有资产管理部门，仅以总公司批复同意的不良资产处置方案就完成了非国有化改制。再如，由于目前中央级金融企业不属于国资委监管范围，使其监管出现真空。实践证明，只有监管到位，国有资产管理机构作为国有资产主体的角色才名副其实，才不会重蹈旧管理体制的覆辙。
第三，相关政府职能部门对国有资产监管职能的弱化，是某些国有企业虚假改制通行无阻的重要原因。
目前，中小国有企业改制面已经超过90％，进入收尾阶段，而大型国企以建立现代企业制度为指向的改革尚在进行之中。由于相关政府职能部门，如工商局、税务局、劳动和社会保障局等，仅对各自的职能高度重视，而忽略对广义的国有资产加强监管，致使在国企改制过程中，工商部门常常会忽略改制企业通过任意变更股权而转移国有资产等违法行为；税务部门往往不重视改制企业偷漏税以外的侵占国有资产行为；劳动和社会保障部门更是只关心改制后企业职工是否稳定而未严格核实改制企业员工名单的真假。只要这些职能部门在企业虚假改制中的任何一个环节严格审查和监管，改制过程中就不会轻易出现管理层弄虚作假，暗箱操作，以及损害投资人和企业职工合法权益等违规违法行为。从更深层次上看，多年来计划经济体制所拥有的巨大惯性，使政府职能部门对自身拥有的社会公共职能和出资人职能的双重性缺乏足够认识，导致对国有资产监管缺位。然而在涉及产权变动的情况下，如果监管缺位的问题不能及早解决，国企改制就会冒很大的流失风险，即使政府在改制后干预再多，也不能从根本上解决问题。
需要强调的是，国企改革的最终目的是要建立符合市场发展趋势的混合经济所有制，推进产权有序流动，建立健全完整的现代产权制度体系，而决不是简单地要消灭国有企业。正如经济学家于光远说的那样：“股份化并不意味着私有化，更确切地说，与其说是私有化不如说是公众化”。因此，现阶段不能因为害怕国有资产不流动而产生所谓的“冰棒”效应，就在监管缺位情况下匆忙进行改制，这样只会给侵占国有资产的行为以更大的钻空子机会，使得管理层收购异化为少数人牟取私利的工具，成为一种新的逃废金融机构债务形式。任由这种行为继续下去，将造成整个社会诚信的沦丧，这与建立现代企业制度的改革目标渐行渐远，最终也会危害社会主义市场经济的长远发展。
综上所述，笔者认为，尽快建立有效的综合监管机制和制定透明的改制规则同样重要。这样即使不能够堵住所有的漏洞，至少可以保证国企改制程序的公开和公正，以及国有资产转让价格的公平和合理，从而避免国有资产流失。具体应当从以下三个方面入手：
一是国有企业的主管部门应切实履行职责，积极推进现代产权制度建设，不能对国有产权制度的改革中存在的问题视而不见，任其发展。同时，在改制过程中要兼顾投资人、债权人和全体职工的共同利益。
二是国有资产监管部门要明确责任，建立健全国企改制的法律法规体系和综合监管体制，尽快完善产权交易市场制度，规范改制工作程序。同时，抓好清产核资和明晰产权工作，切实加强监督和管理，为国有资产的合法流动和保值增值创造基础。
三是相关政府职能部门应及时克服消极观点和逃避责任的心理，从多方面加强对国有企业改制的综合监督和管理，避免为侵蚀国有资产的违法行为提供便利条件。
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