中国耕地数据黑洞免征农业税曝出统计数出多门

http://finance.sina.com.cn 2004年12月14日 10:13 《财经》杂志

　　中国耕地统计“数出多门”，互不衔接，莫衷一是，直接影响对“三农”问题的科学决策

　　□ 本刊记者　常红晓 /文

　　时值岁末，又到了政府部门上报各种统计数据的日子。黑龙江省税改办副主任、省财

政厅农税局局长陈大光正在为数字大伤脑筋。

　　“黑龙江省今年免征农业税后，各县市上报的原来没有计入农业税计税面积的耕地，有3000万亩。这些地如何调查，如何核实，如何统计上报，非常头疼。”

　　陈大光手上有三个数据：一是国土资源部门的统计，大约是1.7亿亩；二是农业部门1998年二轮承包耕地数据，大约是1.1亿亩(不包括国有农场)；三是省农税局自己掌握的“农业税计税面积”，约为1.4亿亩(含国有农场3553万亩)。

　　类似“说不清”的问题不仅出现在黑龙江。据国家西部开发办副主任李子彬在一次新闻发布会上透露：“西部有些省份统计亩和实际亩相差一倍左右。”他举例说，贵州省纳税的耕地说是2700万亩，实际是7300万亩。

　　在湖北，记者也发现，2003年省国土资源厅统计全省耕地7077万亩，而统计局的数据是4550万亩。

　　至于全国耕地面积统计，也有三种数据：农业部统计“中国的二轮承包耕地面积是14.25亿亩”；国土资源部称“截至2003年底，中国共有耕地18.51亿亩”；国家税务总局提供的数字则为“2003年全国农业税计税面积12.6亿亩”。

　　“黑地”凸现

　　中国耕地“数”出多门，莫衷一是，问题成因复杂，由来已久，只是因今年免征农业税才得以“曝光”。

　　据原农业部政策法规司司长郭书田介绍，大约半个世纪以来，农业税一直是中国基层政府的重要财源。为了给自己多留收入，各级地方政府都倾向于少报、瞒报耕地面积。这些被隐瞒的“黑地”，农民也纳税，但最后并没有上交财政，而是用于维持县乡政府、村级组织的运转。今年免征农业税后，继续隐瞒耕地已经“没有意义”，于是地方政府主动上报过去瞒报的“黑地”面积，以求中央给予更多的补贴。

　　农业部经营管理司体制处调研员李芹也透露，乡村组织瞒报耕地面积，多留“机动地”以弥补行政开支，是造成耕地数据失真的重要原因。

　　农业部经营管理司一位不愿透露姓名的处长告诉《财经》：“2000年全国二轮承包已近扫尾。当时全国家庭承包的耕地是12.56亿亩，全国耕地面积的大数是13亿多亩，两者之间的差额就是‘机动地’，可能不到1亿亩。”

　　免征农业税后，基层“黑地”收入悬空；但对于地方政府的这个财政“缺口”，中央是否补贴？补贴多少？由于难以调查核实，存在道德风险，政策并不确定。国务院税改办副主任黄维健曾表示：“中央不会补贴‘黑地’。村组集体预留的机动地，免征后可以重新收回，有偿发包。”

　　农业部经营管理司体制处处长金文成也认为：“过去农民种‘黑地’，每年照样上交农业税，地方得了好处，中央并没有见过这笔钱。现在国家免了农业税，‘谁的孩子谁抱’，其差额应该由地方承担。”

　　但现实问题是，如果基层政府失去“黑地”收入，只能变相重新向农民收费。税费改革后，河南省镇平县某农民到镇民政所登记结婚，各种搭车收费高达200多元。今秋全国普遍推行教育“一费制”，农村教育“乱收费”屡屡见诸报端。另外，农用车管理、生猪屠宰、农民建房等，成为农村“乱收费”的新源头。

　　计量标准差异

　　“黑地”的形成，除了基层政府为了获取收入有意少报、瞒报，还有计量标准不一而引发的不准确。

　　1978年后，农村土地实行“大包干”，每家每户分到承包田，但并不是依据标准亩(每亩667平方米)来定，而是依据“习惯亩”即当地农民的习惯计量——有的地方是1000平方米计一亩，有的地方是880平方米计一亩；标准五花八门，但一般都比“标准亩”大三分之一甚至更高。至今沿袭数十年，耕地亩产、农作物播种面积、农业税费等都据“习惯亩”计算。

　　作为农地承包的主管部门，农业部掌握着中国农村的二轮承包耕地数据。据农业部经营管理司体制处处长金文成介绍，二轮承包土地面积主要以各省上报的耕地面积统计数为基础。目前这一数据是14.25亿亩，其中12亿多亩属于家庭承包。“各省二轮承包土地面积都是工作数据，从来没对外公开过。”金告诉《财经》。

　　2000年后，中国农村实行税费改革，根据农户二轮承包耕地面积计算税赋。承担此项工作的农业、财政部门掌握的数据是“习惯亩”；各省在计税面积时，也只据近年来耕地变化进行了一些数据修正。

　　1997年后，又一个耕地统计数据冒出来——国土资源部全国土地详查数据。

　　1999年11月3日，国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室联合发布《关于土地利用现状调查主要数据成果的公报》称：截至1996年10月31日，中国耕地共计19.51亿亩(至2003年底减为18.51亿亩——编者注)，比原有的14.25亿亩耕地多出5.26亿亩。

　　似乎是为了避免误解，《公报》特意声明，此次土地面积调查，以“公顷”和“市亩”统一了各地在耕地面积计量中普遍使用但标准不同的“习惯亩”；“全国耕地面积调查数比经常性的统计年报数大5.26亿亩，主要是耕地面积数据的计量单位和统计口径标准化了，数据准确了，实际耕地并没有增加”。

　　国家统计局农调总队副总队长盛来运向记者表示，1996年前后耕地数据有差距，“首先，土地详查主要依靠航测，但航测把田坎、沟渠田间道路、25度以上坡地都计算了进来；其次，‘习惯亩’大，‘标准亩’小，以前统计不精确，也使统计数据增加。”

　　割裂的数据

　　目前学界公认，国土资源部的数据“更接近中国耕地的实际情况”。中国社科院农村所王小映博士告诉《财经》：“国土资源部的数据是科学调查的结果，而其他耕地数据包括二轮承包面积、农业税计税面积等都是层层上报而来，其误差是系统性误差，与标准的耕地面积差别很大。”

　　国土资源部的调查早在1984年就开始，到1996年全部完成，并将数据成果统一到了1996年10月31日同一时点。当时全国组织了50多万专业调查人员，采用以航空为主的遥感资料和大比例尺地形图，逐地块查清数据；然后，逐级汇总出全国土地类型、数量及分布。

　　1996年底，适逢全国首次农业普查启动，农业土地面积普查是其中重要内容。这项调查是以全国土地详查的原始资料为基础，通过土地变更调查，取得分行政村的耕地面积数据，得到的数据比国土资源部的数据要小。经过协商，国土资源部、国家统计局和农业普查办公室最后统一发布了上述“19.51亿亩”耕地数据。

　　以此为依据，国务院要求各省依据不低于80%的比例，在19.51亿亩中选择耕作条件好、粮食产量稳定的耕地16.32亿亩，划为“基本农田”，严加保护。“基本农田”是“耕地中的耕地”，被认为是“中国粮食安全的生命线”。1999年1月1日施行的《基本农田保护条例》规定，建设项目占用基本农田，即便一分一厘，也要报国务院批准。

　　但是，国土资源部的调查统计数据并没有得到广泛认可。因为每个省的耕地面积都“增加”了三分之一左右。

　　国家统计局一位不愿透露姓名的专家透露：“由于耕地面积和农业税计税面积相联系，至少一半以上的省没有确认。”据亲历者回忆，国土资源部的数据甫一公布，就引起各级政府强烈反弹。为了安抚地方政府，上述《公报》宣布，新的数据公布后，“农村土地承包、农业税赋以及其他涉及农民负担等现行政策都不做调整。”

　　截至目前，国土资源部的耕地数据仅限于“内部使用”，包括各地、各部门编制规划和计划、农用地转用、征用等；农业部、财政部、国家税务总局至今仍使用“习惯亩”耕地数据。各省每年出版自己的《统计年鉴》，至少一半省份并不采用国土资源部的分省耕地详查数据。

　　记者就此问题致电国土资源部新闻办公室。一位处长含蓄地说，“多种耕地数据共存”是现实，国土资源部的数据是依据《统计法》公布的，是国家法定数据。

　　在2004年度的《中国农村统计年鉴》中，“各地区耕地面积及占全国的比重”一栏中，有关数据都采用了“1996年10月31日时点数”；1996年后《中国统计年鉴》没有再公布过全国耕地总量年度变更情况，包括全国分省的耕地总量及变更数据。

　　原因很简单，《中国统计年鉴》是根据各省年鉴、上报数据汇总得来的，由于和全国的总数据对不上，“分省耕地数据”便付之阙如。

　　“数”出多门忧虑

　　由于耕地统计存在“系统性误差”，2004年各地粮食补贴、良种补贴、农机补贴引致纠纷多多。

　　针对“黑地”无从得到补贴的问题，不少地方把粮食补贴资金平均分摊到“实有耕地”面积上，导致农民实得补贴低于中央和省公布的每亩补贴金额。农民对此很不满意，也加剧了基层干部工作的困难和干群矛盾。

　　这或许只是眼前的麻烦。由于耕地面积统计直接影响农作物播种面积统计，耕地面积“误差”还会给判断粮食产量、制定农业政策等留下隐患，直接影响国家粮食安全。

　　湖北省农村经济调查队队长范传强接受《财经》采访时指出：“根据基层逐级上报的数据，湖北省2004年粮食播种面积增加60%还多，粮食产量比去年增加100亿斤。但是据我们抽样调查，这根本不可能，全年能达到420亿斤粮食产量就不错了。”

　　中国政府已经宣布，中国粮食生产出现重要转机，今年粮食产量有望实现9100亿斤的目标，而且2005年农业工作的重点将转向“提高农业综合生产能力”，加大农田水利基本建设投资，提高农业科技含量。但是，如果基础性的耕地数据不衔接甚至相互抵牾，如何保证粮食不会供过于求？