《财经》：央行大区行体制何去何从

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　　王自力/文

　　随着银行监管职能的分离，不仅九大区行的职能需要重新定位，而且目前仍按行政区划设置的中心支行和县支行也需要重新布局。

　　随着货币信贷职能以省为单位的属地化调整，以及首批河南、河北、浙江、福建等省会中心支行和深圳市中心支行由副局级升为正局级，市场纷纷传闻中国人民银行实行近六年来的大区行体制将逐渐淡出，不太长的时间内，整个管理体制很可能重新回归到1998年设立大区行前。

　　中央银行体制是现代金融体制的核心，而中央银行分支机构的设置则是中央银行体制的重要内容。因此，是按经济原则继续推进人民银行分支机构的改革，还是将业已完成的部分改革——人民银行大区行体制退回去，回归原有按行政原则设置人民银行的分支机构，的确事关人民银行体制改革的方向，涉及制度安排层面如何保证中央银行相对独立性，从而正确无误地制定和贯彻实施货币政策的大问题。

　　经济区划还是行政区划?

　　—— 自中央银行制度产生以来，因应市场和计划两种经济体制，各国中央银行分支机构的设置虽各有差异，但大体均表现为两种模式，即或者按经济区划设置分支机构或者按行政区划设置分支机构。

　　按经济区划设置分支机构的突出特点是，从实际经济需要出发，区别不同地区市场经济、信用制度发展状况和地区经济发展特点，特别是金融业的发展程度及其在全国的地位来设置分支机构。按行政区划设置分支机构的方法恰好与前一种方法相反，它强调中央银行分支机构的行政区划。通俗地说，就是哪里有政府哪里就要有中央银行；有什么级别的地方政府，就设相应级别的中央银行。

　　比较上述两个原则，通常前者更符合市场经济发展规律，同时也有利于中央银行排除地方政府行政干预。而后者则不只不经济，而且还增加了政府干预中央银行的机会。特别是在地方政府直接管理经济的情形下，地方经济发展与宏观调控之间多了一个不好解决的矛盾，从而使得中央银行的分支机构夹在这个矛盾当中。多数情况下，中央银行分支机构的重心不得不倾向地方，因为机构是按行政区划设置的，不能不顾及地方经济的发展。结果，中央银行的分支机构反过来“倒逼”中央银行总行争资金争政策，因为谁争得多，就意味着谁多从全国统一的市场中取得更多的资源。表面上看，这似乎是中央银行的分支机构在“逼”自己的总行，但实际上背后却隐藏着最大的地方主义者——当地政府。

　　——过去，中国人民银行的分支机构设置，是从高度集中的经济管理体制沿袭而来的。旧体制下的模式是：省、直辖市、自治区设分行，地区一级设中心支行，市、县设支行。1984年人民银行单独行使中央银行职能后，曾设想不再保留县支行一级，人民银行的业务由当地专业银行(主要是工商银行)代理。因此，当时人民银行的县支行基本上都撤销了。但经过实践证明，在经济较为发达的县需要单设人民银行机构，因为中央银行的业务由某家专业银行代理，其他银行很不方便，特别是中央银行的金融监管职能不宜代理，让专业银行自己监管自己实际上十分困难。同时，随着农村多种金融机构和金融工具的出现，没有中央银行专门机构管理也不行。因此，1986年大部分县支行又相继恢复。在这一时期，随着“市管县”行政体制的推行，人民银行原来的地区中心支行也基本上取消，改为在中心城市设二级分行。

　　但是，这些变化并未触动原有分支机构的设置模式。到1998年，我国中央银行——人民银行分支机构设置的突出问题仍然是按行政区划设置，即不论各地区经济、金融发达程度如何，也不论业务量多少，从县以上有政府就有人民银行，是什么级别的政府就有相应级别(一般低一级)的人民银行机构。这种按行政原则设置分支机构的模式带来了一系列弊端：

　　一是浪费了大量人财物力。

　　二是为地方党政部门不合理干预银行工作提供了方便。

　　三是一定程度上阻碍了市场经济的发展。

　　大区行之弊

　　1998年央行开始的体制改革转向了按经济区划设置分行的取向。至1999年初，跨省区九大分行和北京、重庆两家营业管理部相继成立。根据当时的改革方案，分行的主要职责是依据总行的授权，负责执行全国统一的货币政策，对辖区内除证券、保险外的金融业务活动进行全面监管。在不设分行的各省区首府所在地还设立了以该地命名的金融监管办事处，作为分行的派出机构。在分行所在地以外的省会城市以及计划单列市设立中心支行，省会城市中心支行除了履行原来承担的职责，还增加了原省分行在国库经理、支付清算、现金发行和金融统计等业务中的管理汇总工作。

　　是次改革，一是货币政策上，总行进一步集中了货币政策决策权，分行在认真分析、研究辖区内的经济金融形势的基础上，为货币政策决策提供政策建议，既可保证货币政策的权威性，又可保证货币政策操作的针对性和灵活性。

　　二是金融监管职能上，工作重点在分行，要保证各项金融监管政策的贯彻执行，强化金融监管的独立性，全面监管辖区内的金融机构，依法查处金融违法、违纪案件，分析研究、防范和化解金融风险，实行金融监管责任制。

　　三是金融服务职能上，遵循属地原则，主要由中心支行承担，金融服务贴近基层，面向企业、广大金融机构，有利于利用现有设备和技术力量，改进和提高金融服务效率。

　　毋庸否认，正像硬币往往有正反两面一样，新体制运行半年后，改革存在的诸多疏漏与不足开始逐渐暴露。尤其是金融监管权限的划分上，在分行、金融监管办事处，以及省会城市中心支行的关系衔接和职责划分方面，衍生出一系列剪不断理还乱的矛盾和问题。具体可概括为一个紊乱，三个脱节。

　　一个紊乱是指内部组织体系紊乱。通常有效的组织体系应该内部机构合理、组织体系明晰、领导和管理关系明确。但在既要“大胆改革”，又要尊重历史，还要考虑平衡的改革指导思想下，改革的结果必然只能乱了自己。不仅总行与分行之间出现个营业管理部，分行与中心支行之间冒出个分行营管部、监管办事处，而且一些特殊的省会城市中心支行、计划单列市中心支行其职责范围、功能定位也各不一样，因而在组织活动、开展工作、贯彻方针政策、执行国家法律等方面，难免存在择其所需，形成合力大大打折。

　　——三个脱节主要是指货币政策与金融监管、金融服务三者脱节；管人与管财、管事脱节；上、中、下三个层次改革脱节。众所周知，货币政策、金融监管、金融服务是其时中央银行的三项基本职责，尽管各国具体操作过程不尽相同，且三项职责是否一定统一于中央银行也有争议，但当这些职责还在中国人民银行一个肌体内的时候，三者不统一的弊端是可想而知的。

　　人权与事权、财权相统一是现代管理的一项基本原则，但改革中这三权却被人为地割裂了。新成立的跨省区分行，对各中心支行、监管办事处拥有人权，但没有多少事权，更没有财权；省会城市中心支行对其他中心支行有部分事权，有全部财权，却没有人权；监管办对中心支行有一定的事权，却既无人权，也无财权。显然，在此种状态下，内部关系怎么理得顺，管理绩效又如何提得高呢？?

　　至于上、中、下三个层次改革脱节，主要是指整个改革对人民银行总行在机构和职能上均未进行实质性改革，对中心支行、县支行更无相应调整，真正进行改革的只涉及省分行和省会城市二级分行，也就是说只在省分行及其相应城市进行改革。这一方面造成了改革关系难以理顺，改革措施难以到位，另一方面也使得改革传导难以有效进行，改革最终不可能真正实现其初衷。

　　反思整个改革过程，之所以会出现诸多矛盾和问题，除了所谓时间仓促，缺少全面系统考虑等原因以外，实际上还隐含着其他一些一时尚难以理喻的因素。

　　一是中央银行能否集货币政策和金融监管二者于一身的问题。这不仅是一个实践问题，也存在理论上的争论，1998年的改革似乎在朝分设方向努力，但实践中又困难重重。事实上，如果把中央银行比作一手抱小孩(——金融机构)，一手持奶瓶(——货币政策)的母亲，那么，实难想像中央银行这位母亲能在搞好对金融机构监管的同时，又把握好货币政策，使货币政策的有效性不打折扣。

　　二是中央银行与地方政府的关系问题。从货币政策的制定和实施看，中央银行当然应尽可能保持与地方政府的相对独立性，但在防范和化解银行体系危机和风险处置方面，中央银行则显然离不开地方政府。亚洲金融危机后，信托投资公司、农村基金会、城乡信用社等大量地方性金融机构风险全面爆发，防范化解这些金融机构风险只能依靠地方政府，甚至必须在地方政府的统一领导下才能开展工作。因而，这不能不使得中央银行分支机构与地方政府的关系变得扑朔迷离。

　　三是体制、机制重要还是人的因素重要的问题。改革面临的另一个问题实际上是围绕货币政策、金融监管等，人们往往只注意到体制变革和机构调整本身，而忽略了人特别是“一把手”这个根本性问题。事实上，无论货币政策还是金融监管，由于其高度技术性、专业性的部门特性，决定了掌管货币政策、金融监管的“一把手”必须是该领域的专家。难怪有研究人士指出，如果“非技术掌门”当道，那么，甭管体制如何变革、机构怎样调整，其实一切也都等于零，换句话说，就是在这种“情形”下，所谓“区域性货币政策研究缺失”完全是正常的，而能发挥出大区行的制度优势则肯定是不正常的。

　　体制复归还是继续改革？

　　面对种种非议和批评，大区行体制究竟是退回去，还是继续向纵深推进？退回去是否顺应国际趋势，完善、巩固并进一步深化改革是不是现实要求？

　　其实，无论大区行体制何去何从，有一点可以肯定，即按经济原则进行央行空间布局和分支机构设置，这个方向无疑是符合市场经济发展要求和中央银行工作规律的。

　　如果说1998年改革不到位，是限于当时区域经济特征不明显和思想条件未成熟，因而采取折衷办法走了以“经济原则”和“行政原则”相结合的路子，那么应该说，随着泛珠三角、泛长三角以及环渤海、东三省、西北地区等各具特色经济圈的出现，经济发展已经要求中央银行突破省的概念，在全国统一的货币政策前提下，针对各区域不同经济发展水平制定不同区域的货币政策，以提高货币政策的灵活性和有效性。

　　如果说1998年改革不彻底，其原因是难以理喻的诸多因素尚处于“犹抱琵芭半遮面”状态， 那么随着隐含问题的化解和逐步解决，特别是随着银行监管职能的分离，不仅九大区行的职能需要重新定位，而且目前仍按行政区划设置的中心支行和县支行恐怕也需要重新布局。现实已经迫使我们不得不对这些课题进行认真研究。仅以目前县支行的状况举例，过去县支行一级的工作主要是监管农信社，而在监管职能分离，以及交通运输便捷后大量发行库的撤销，约40来号人的各县级支行，其去留取舍的确亟待考量。

　　进而言之，如果说1998年改革后，央行大区行在利用货币政策、信贷政策促进地区金融一体化发展方面，其作用未得到有效显现的原因，是由于没有把人的因素放到与体制、机制同等重要的地位来认识的话，那么如何根据中央银行工作的专业特性，加大人力资源整合的力度，便成为我们在深化中央银行体制改革中不能不高度重视的问题。事实上，央行行长周小川已然提出建设一支 “学习型、研究型、专家型和务实型、开拓型”的中央银行队伍的要求，倘若如此，在分离出监管职能后，大区行的职能将不仅不会弱化，而且将会得到充分发挥，在贯彻执行全国统一的货币政策中，出现偏差和失误的概率自然会大大下降。

　　

《财经》杂志6月5日刊目录
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