《财经》：等待最高法院拆迁司法解释

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　　本刊记者 段宏庆/文

　　一个激进到被形容为“单兵突进”的最高法院关于拆迁问题的司法解释，在制定一年半、十余次易其稿之后，终于到了决定能否出台的敏感时分。

　　从整个2003年延伸至2004年，“拆迁”是中国城市间最具煽动力的词汇之一。它凝聚了太多主题：金钱与权力、强者与弱势、公正与偏袒。中国数以千计的城市正在各自求解，难以计数的居民以及更加难以计数的财富被卷入这一洪流。

　　但是，拆迁无法，而且立法遥遥无期。尽管有学术界的呼吁在先，且自下而上的立法呼声十分高涨，“两会”期间也频有提案，拆迁立法却至今未能提上全国人大的议事日程。

　　日前，记者从最高人民法院了解到，一个关于审理拆迁案件的司法解释——《关于审理城市房屋拆迁行政案件若干问题的规定(草案)》(以下简称“草案”)——在历经一年半、多次赴全国各地调查研究、十余次易其稿之后，已经接近起草完毕。5月下旬，最高法院已将草案的第15稿送交全国人大法工委、国务院法制办、建设部三部门征求意见，在适当的时候还有可能向全社会公开征求意见，在此基础上进行综合论证，此后择日出台。由于目前中国没有关于拆迁的法律，此司法解释一旦出台，将成为今后各级法院审理拆迁案件的最重要依据。

　　此番最高法院起草拆迁司法解释之举，专家一致认为当属目前法律缺失环境下的现实选择。不过，这也意味着，在法律缺失的前提下，一个在颇多方面超前于现有规章的司法解释究竟最终能否出台，仍面临一系列十分微妙的制度考量。

　　最后一道防线

　　2004年4月，在将司法解释草案送交全国人大法工委、国务院法制办、建设部征求意见之前，最高人民法院在京郊怀柔雁栖湖举办过一次专家论证会。在专家论证会上，该司法解释起草人，最高人民法院行政审判庭法官王达指出，该司法解释的指导思想是以保护被拆迁人的合法权益为主，兼顾拆迁人的合法权益，通过法院的公正审判来规范和监督行政机关依法履行职责和依法行政。

　　这个指导思想得到了与会专家的认可。中国政法大学教授符启林告诉记者，最高法院的这部司法解释很大程度上体现了“保障人权”和“依法行政”的精神，在保护被拆迁人的利益方面，草案做出了许多积极的努力。专家们认为，尽管司法解释不可能彻底解决拆迁中存在的问题，但在拆迁立法短期内还不可能实现的情况下，这个司法解释如能尽快出台必将有利于规范法院对拆迁案件的公正审理，缓解由拆迁纠纷引发的严重社会矛盾。

　　由于全国各地的拆迁纠纷频仍，法院作为解决纠纷的“最后一道防线”，任务格外沉重。目前，法院审理拆迁行政案件没有专门的实体法律为依据，所依据者为2001年国务院发布的《城市房屋拆迁管理条例》以及相关的地方性法规、部门规章、规定等等。法学界对此早存异议。不过最高法院可以根据行政诉讼法的规定进行合法性审查，以作为该司法解释的起草和制订的切入点。

　　由于拆迁事涉居民最主要的一部分私人财产，专家们指出，以行政法规、部门规章或地方法规来规范拆迁中的法律关系，严格地说是“不合法”的。2000年颁布的《中华人民共和国立法法》明确规定，“对非国有财产的征收只能制定法律”。今年3月14日十届全国人大二次会议通过的宪法修正案更是明确了：“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。显然，目前有关审判当中所适用的依据均为行政法规、部门规章或地方法规，并不是法律，也没有获得法律授权。

　　“现在是只要一拆迁就有纠纷，一有纠纷就有上访。”北京市才亮律师事务所主任王才亮接受《财经》专访时指出。王才亮受邀参加了最高法院组织的拆迁司法解释专家论证会。

　　之所以如此，王认为，一个主要的原因就是，目前解决拆迁纠纷问题的依据基本上都是各级政府或政府主管部门制定的。“在实践中，很多地方政府或政府部门本身就是拆迁的主管部门，甚至有的就直接充当拆迁人。”王才亮指出，在拆迁中，政府既是规则制定者，又是“裁判员”，还充当“运动员”，这显然难以保证拆迁的公平公正，这也正是老百姓怨声载道的关键所在。

　　早在1996年7月24日，最高人民法院就下发过《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》，明确规定：“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。”该批复在一定程度上解决了实践中拆迁案件“立案难”的问题。可以说，从那时起，最高人民法院就开始在自己的职权范围内积极寻求一条公正解决拆迁案件的制度通道。

　　或许是近几年拆迁恶性案件的频频爆发加速了这一进程，从2002年底开始，最高人民法院便着手制定这份关于拆迁案件的全面司法解释，以求弥补司法实践中的法律空白。

　　打开诉讼之门

　　拆迁官司难打，民间总结为“拆迁官司难，立案难、审理难、胜诉难。”其中，如果不首先解决“立案难”的问题，老百姓求诉无门，没有最基本的诉权，就更谈不上合法权益得到保障。2000年2月，北京市曾经发生过一起著名的拆迁官司。当时，10357名被拆迁户联名向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼。这个被称为“万人诉讼”的著名事件，在北京的拆迁户中几乎家喻户晓。但该案件最终没有被法院受理。

　　为了解决实践中“立案难”的问题，此次司法解释的草案第一条就强调：“拆迁当事人不服行政机关做出房屋拆迁具体行政行为依法提起诉讼的，人民法院应当受理。”同时，该草案第三条还强调：“被拆迁人、拆迁关系人认为房屋拆迁管理部门不履行法定职责，依法提起诉讼的，人民法院应当受理。”

　　该条款更不避琐细地一一列举“不履行法定职责”的行为，包括：对拆迁人挪用拆迁补偿安置资金未监督、查处的；对拆迁人提供不符合国家质量安全标准安置房屋未监督查处的；对拆迁人擅自实施拆迁或者采取停水、停电、停气、断路等干扰被拆迁人、拆迁关系人生活的，被拆迁人、拆迁关系人要求房屋拆迁管理部门进行处理，而房屋拆迁管理部门未依法进行处理的。这些细致的规定打开了拆迁人提起诉讼的方便之门。

　　交叉管辖切断地方干预

　　立案难只是百姓拆迁诉讼官司难打的第一步。更主要的矛盾集中在“审理难”。而法院之所以难以审理，地方政府干预过多无疑是一个最关键的因素。

　　根据中国行政诉讼法的规定，行政案件一般都是由被告所在地的人民法院管辖，但由于被告是政府机关甚至是人民政府本身，而各级法院的“人、财、物”都来自于各级地方政府，法院要公正审理都很难，更别说判决政府或者政府机关败诉了。

　　为有效回避地方政府干预法院办案，此次关于拆迁的司法解释的草案中出现了一个堪称大胆的新规定，即拆迁案件实行交叉管辖，除非是被拆迁人坚持由被告所在地人民法院管辖。草案规定：“对与城市房屋拆迁有关的具体行政行为提起行政诉讼的，由中级人民法院受理，也可以由中级人民法院指定的异地人民法院管辖。”

　　据了解，最高法院此规定主要借鉴了浙江省台州市的经验。台州中院院长俞新尧认为，这种做法较好地消除了现行体制下一些法院不敢和不能正常行使行政案件立案权、审判权、执行权现象，也给基层法院的公正判决创造了良好的司法环境。

　　据《中国青年报》报道，台州从2000年至2002年三年间审结的1763起一审行政诉讼案件中，原告撤诉的占50.65%。有一基层法院近些年的行政诉讼案件甚至没有作出过一例判决，全部“协调”结案。

　　为了解决“民告官”的现实困难，台州中院从2002年7月开始试行行政案件异地交叉审理制度。根据该院的统计显示，实行行政案件异地交叉审理一年，该市审结生效行政诉讼案件45起，其中行政机关败诉29件，败诉率64.4%。而在未实行这一审理方式的上一年度，审结的同类案件中，政府败诉率仅为13%。两者相比，原告胜诉率猛升51.3个百分点。该市某基层法院2002年共审理行政案件96件，原告胜诉仅1件，胜诉率不到1%。实行异地审理后，该市移送外地法院审理的8件行政案件中，原告胜诉7件，胜诉率上升到87.5%。同时，外地移送该法院的两个案件，原告全都胜诉。

　　合理裁量拆迁补偿

　　王才亮认为，现在拆迁争议的关键在于“补偿机制不合理”。他告诉记者，目前大部分的拆迁纠纷基本集中在拆迁房屋的面积及用途的认定，补偿数额的评估等方面。现在的拆迁裁决书对房屋面积、用途的认定，往往机械地以房产证作为认定标准；补偿标准也简单地依据地方政府的规定，而这些规定很多是远远低于实际的市场价值的，没有体现等价有偿原则。

　　草案此番明确规定，法院在判断被拆迁房屋的面积时，房产证并非首要的依据。首先要依照被拆迁人和拆迁人协商确定的面积，这实际上明确了在拆迁活动中要尊重当事人意思自治；其次是既往法院判决确定的面积，最后才是被拆迁房屋所有权证记载的面积。而且，如当事人能提供诸如产权、产籍资料等充足证据，亦可直接否定被拆迁房屋所有权证记载的面积。另外，拆迁涉及落实政策的房屋，以当地人民政府作出的落实政策决定所确定的面积为准。

　　至于确定补偿时很重要的一个标准即房屋的用途，草案规定，法院审查被拆迁房是否属于营业用房时，以房屋权属证书上记载的房屋用途为准。但这并非惟一的依据，法院还需考察其他因素，如被拆迁房屋拆迁时所处的位置、毗邻房屋的用途以及是否存在事实上的合法经营等。

　　对于拆迁的补偿标准，司法解释草案采取了相当市场化的判断标准。比如，拆迁的房屋货币补偿标准，应当综合考虑被拆迁房屋的区位、用途、房屋装修、房屋质量、重置价格、当地的市场价格等因素；货币补偿金额标准低于同类地区、同类结构房屋市场评估价的，人民法院不能作为定案的依据；假如房屋未作评估就被强制拆除的，法院应当按照同类地区、同类结构房屋市场评估价的最高标准对补偿作判断。

　　各地的拆迁过程当中，往往政府干预过多，“红头文件满天飞”，令拆迁行为无所适从。有鉴于此，草案还规定：如果法院发现规章或者规章以下的规范性文件在某些方面客观上侵害被拆迁人利益，裁判时将不予参照或者参考。这些所谓的规范性文件包括：限制被拆迁人依法自主选择补偿方式的；货币补偿金额标准低于市场评估价的；营业用房的补偿标准低于同类地区、同类结构住宅用房的补偿标准的。

　　约束强制拆迁

　　如果说，在拆迁补偿的有关问题上，司法解释草案的原则是对被拆迁人利益给予充分保障，那么，在对待地方政府的强制拆迁冲动方面，草案则透露出这样的信号——法院应该尽量避免参与强制拆迁，保证其独立与公正。

　　众所周知，几乎每当拆迁谈判破裂，地方政府便要组织强制拆迁，结果往往是党政各大班子、人大、政府、司法等各机关齐齐出动。一旦法院也由于各种原因不得不参与其中，司法的公正性显然受到严重损害。特别是一些法院参加了强制拆迁活动，过后又来受理被拆迁人对强制拆迁提起的诉讼案件，很难得到当事人的信任。

　　因此，此番草案中对于法院受理以及执行强制拆迁的条件作出了严格限制。草案规定：“被拆迁人、拆迁关系人在补偿安置裁决规定的期限内拒不搬迁，但行政复议和起诉期限未届满，房屋拆迁管理部门或者拆迁人向人民法院申请强制执行的，人民法院不予受理。”

　　此外，草案还规定，法院对于以下申请强制拆迁的申请应不予准许：明显缺乏事实依据的，明显缺乏法律依据的，严重违反法定程序的，超过申请期限的，拆迁人没有对被拆迁人实施货币补偿、补偿货币提存或者未提供拆迁安置用房、周转用房的，其他明显违法并损害被拆迁合法权益的情形，房屋拆迁管理部门申请先予执行强制拆迁的。

　　农村拆迁规则奠基

　　值得一提的是，由于目前最高法院正制订的这个司法解释是《关于审理城市房屋拆迁行政案件若干问题的规定》，这注定了它对农村拆迁问题不可能过多涉及。但在现实中，近年来大量发生在农村的拆迁案件广受诟病。农村拆迁由于涉及到集体土地的征用问题，往往更加复杂；且农村拆迁征地往往直接影响到农民基本生活保障，处理不好，矛盾更易激化。

　　最高法院在此次司法解释中特意规定了一款：“人民法院审理集体所有的土地被征为国有之后的房屋拆迁行政案件，应当依据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。”中国政法大学教授符启林认为这一规定看似简单，一旦获准执行，影响必定十分深远。他指出，农村拆迁问题基本上无法可依。目前在农村，尤其城乡结合部，很多地方政府往往都是打着拆迁的名义进行征地，这一规定便明确了在处理农村拆迁问题时应该是先征地，后拆迁，即不办理征地手续就进行拆迁，便肯定违法。

　　前途未定

　　拆迁司法解释草案的前途仍在未定之天。

　　如上所述，这个司法解释通篇体现了在拆迁问题中本着客观公平的原则锐意改革的精神。正因为如此，草案难免与现有法律框架存在许多冲突。现行规范性办法的出发点往往更多地是为了“保障建设项目顺利进行”，而此番司法解释的精神则更多地在于保护当事人合法权益。单兵突进，意味着它将不可避免地面临大量阻力。

　　比如，国务院2001年所颁布的《城市房屋拆迁管理条例》第六条规定，诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。但此次司法解释的草案中规定，房屋拆迁管理部门申请先予执行强制拆迁的，人民法院不予准许。

　　“在目前情况下，出台一个司法解释是有必要的。”北京大学法学院教授姜明安告诉记者，“中国的法官需要明确的指引。”但他对目前这个草案稿表示了一些担心，“司法解释不是不可以超前，但也不能太超前。”他特别指出，这个草案稿强调公平公正，突出对被拆迁人利益的保护是值得肯定的，但(草案稿)有些规定还是值得商榷的，其实完全可以换一种形式表述。

　　一位在基层法院从事了多年行政审判工作的法官告诉记者，她看了最高法院这个司法解释的草案之后，感觉就是太超前。“这样的规定出台了，法院还活不活，法官还活不活？”

　　她担心，现在法院的“人、财、物”完全不掌握在法院自己手里，却企图去解决如此尖锐的社会性矛盾，恐怕只会把矛盾全部集中到法院这里来，而法院本身又无力承担，最终的结果并不乐观。“我觉得，法院不应该也不可能单兵突进。”她说。

　　不过，庆幸的是，在解决拆迁问题的决心上，最高法院显然还不算孤单，在最高法院起草这个司法解释期间，建设部一直给予了支持，多次参加调研和论证。同时，建设部也不断通过制订和完善部门规章来规范拆迁活动，在2003年底，建设部相继出台了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》和《城市房屋拆迁估价指导意见》，这两个规章于今年开始实施以来，对解决实际问题起到了一定积极影响。而据记者日前从建设部获悉，6月底，建设部将发布一个全面的关于城市房屋拆迁工作的规范性意见，这个意见也正是为了配合将于7月1日正式实施的《行政许可法》，进一步规范政府机关权力，保障依法行政。

　　“一个国家的法治建设总是需要有一些力量去不断努力的，在这个意义上，我是非常渴望看到最高法院关于拆迁的司法解释尽快出台的。”王才亮律师说。他同时告诉记者，所谓司法解释即最高法院在对司法体系所应用的法律做出的解释，其前提是要有法律依据。但最高院当前这一关于拆迁的司法解释草案并不存在一个与之对应的关于拆迁的法律，而拆迁又是这样一个敏感的社会问题。“所以，从长远来看，解决拆迁法律纠纷的根本途径还是只能通过立法。”他说。-

　　司法解释

　　法院在司法裁判中最重要的依据是法律，但法律制定再完备，也不可能应付一切社会法律现象，法院或法官在审理案件过程中必然要结合实际情况对其适用的法律作出解释，因此形成了司法解释，从法律地位上来说，司法解释的效力是相当于法律的。

　　英美法系国家是判例法传统，法官可以通过司法解释“造法”；而在大陆法系国家，主要表现为法官结合具体案例对相关法律进行司法解释。不过，西方国家不论哪一种法律体系，司法解释都只能是对个案进行司法解释，司法解释不能是抽象的、一般性的法律规定。而且，司法解释绝对不能违反宪法和法律的精神，也不允许超越宪法和法律的范围。

　　但在中国，由于立法往往过于原则，所谓“立法益粗不宜细”，最后导致的结果是许多法律可操作性较弱。可是现实生活中的大量法律纠纷需要解决，需要有一个具体解决准则，于是就产生了有中国特色的司法解释：一方面是大多数司法解释都是不结合个案的法律条文似的规定；另一方面它们起着弥补法律空白的作用，它的范围实际不受法律限制。

　　在中国，享有司法解释权的不仅仅有最高人民法院，还有最高人民检察院，有时候还有一些行政机关也往往参与联合制发司法解释，不过，检察院的司法解释权主要是在它管辖的刑事侦查、起诉以及民事抗诉等问题上制定规则。

　　目前司法解释的制定程序没有法律的规定。最高法院司法解释一般是由最高法院的审判庭组织制定，多方征求意见后经最高人民法院审判委员会通过后即可出台。司法解释的产生一般可能出于两种情况，一是最高人民法院接到下级法院对某些审判中的疑难问题的请示，觉得该问题具有普遍性，从而下发一个适用各级法院的批复、通知；二是最高法院针对现实生活中一些需要法律解决，但却缺乏法律或者法律规定不够清晰的问题直接制定司法解释，如此次针对拆迁问题，还有以前针对证券市场中虚假陈述的民事赔偿问题等等。

　　

《财经》杂志6月5日刊目录
封面文章 重组交通银行 [资料] 汇丰、渣打银行概况 [资料] 外资银行在国内并购情况 “我们以长远的眼光看待中国” 交行的前生今世 财经观察 “中小企业板块”遗憾的背后 观点评述 宏观调控者不可微观参与 [评之评] 宏观调控必须坚持市场导向 经济全局 增值税转型试点难产 扶贫没有浪漫曲 冷热兼治方是良药 环保如何成为产业 强制性养老基金没有必要 我们究竟应当怎样养老? 评论·中国经济 “5·19”行情 评论·海外经济 中国打喷嚏 全球患感冒 市场与法治 海南第一奇案开庭 亿万资产归属难决 庭审结束 争议未了 等待最高法院拆迁司法解释 《破产法》突破 [法治动态] 资本与金融 建行中行再享“最后的晚餐” 纳斯达克中国办公室去留之谜 中小企业板块难企创业板 央行大区行体制何去何从 沪深股市 民企能否冲破天花板 香港股市 又是政策风险	产业纵深 中欧焦炭出口配额风波 彩电业反倾销败诉始末 公司透视 菲亚特前景不明 财经速览 [本月事件] [科技风尚] iPod：领导者，但不是统治者 [科技风尚] 狗的谱系 [人物志] 焦点 基金法开始实施 外刊聚焦 俄罗斯与WTO 边缘 认真对待劳动权利 读者来信 何谓“集体理性”和“国家利益”? 严格意义上的问责制 如何保护终端用户的利益 财经专栏 随笔 “美国傻瓜”及其忠告 “马虎”辑录 读书 [荐书] [书摘] 当科学遇到宗教 逝者 吕福源 财经动向 [文事-动态] [商事-动态] 追踪 哈啤争夺战分出明暗 商事．现场 周正毅两项罪成 文事．前沿 “宏观调控”与央行独立性