公用事业全面放开 非公资本踌躇进入

　　本报记者朱菲娜

　　说不定哪天，当你拧开水龙头时，会面临这样的困惑：流出来的水是“中国造”还是“外国造”？是“国有的”还是“民营的”？

　　这一天肯定不会遥远。建设部部长汪光焘已于日前正式宣布，中国将从今年开始对各 类资本全面开放公用事业行业。消息一出，顿时引起国内外强烈反响。

　　“在一般人印象中，城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等公用事业带有浓厚的政府色彩和相当的福利成分。事实上，在国外许多城市，公用事业领域早已进行了一场场革命，最典型的模式是英国的完全私有化和法国的特许经营。而我国此次《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》出台，可以说是顺应了这股潮流，同时也是继电力、航空、电信等垄断行业全面开放后的又一突破，是市场经济发展到一定阶段的必然产物”。参与此文件起草工作的建设部城建司综合处陈处长接受记者采访时说。

　　据透露，这份文件只是行业改革方向性思路，建设部手头还有几个相关文件正待起草。

　　无不表露“蚕食”之意

　　对此，最高兴不过的当然是多年徘徊于门口的商家们。美华水务集团(MWH)的中国总裁高中接受记者采访时无不表露出“蚕食”之意：“中国有2000多个县市，公用设施的建设和运营是一个巨大的市场。同时，从近来我国的经济发展看，公用事业市场经济的‘边疆’还在不断扩展。”

　　在1995年建设部出台《市政公用企业建立现代企业制度试点指导意见》后，我国的公用事业领域就开始了打破垄断、推进企业化运营和市场化竞争的步伐。一些“洋水务”纷纷在中国投资兴建水厂。美华水务集团(MWH)就是其中之一。

　　在水务行业摸爬滚打了数十年的高中，现在终于看到了希望：这次建设部的文件从三个方面对推进市场化提出了指导性意义，它们允许外资和民资同时进入、共同竞争；建立市政公用行业特许经营制度；在政府监管方面，从直接管理转变为宏观管理，从管行业转变为管市场，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。

　　在此政策下，高中预测，除了现有的16家“洋水务”将继续逐鹿中国外，一些国内外的基金会也将闻讯涌入，民营企业就更不必说。不用5年，中国将出现几家大型水务集团，可能是外资企业，民营企业也非常有希望。

　　国内民企的信心同样溢于言表。桑德环保集团企划部经理钟小宏对记者表示，民资在众多领域正努力着一点点突破管制，建设部的开放政策可以说非常及时。公司日前已通过买壳成功上市，目的就是想借资本纽带，实现内部资源配置优化，提高效益，从而发展成为大型环保企业。

　　改革早已经自下而上

　　对此，专家们有何看法？记者采访了对垄断行业监管体制有深入研究的三位专家。

　　作为国家信息化专家咨询委员会委员、国家行政审批制度改革专家咨询组成员和众多部委的专家，中国社科院法学所研究员周汉华博士认为，对于市政公用事业市场化改革的意义必须从战略高度来认识。这项措施不但对于促进城市市政公用事业发展有重大的促进作用，而且对于实现十六大提出的转变政府职能，改进管理方式，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制也是一次重要的尝试和探索。

　　“实际上，由于市政公用事业属地方政府管理，许多地方的市政公用服务行业已经或正在对外资或民营企业开放，如部分城市的供水、供气行业。深圳市政府正在进行的市政公用行业改革就是在这方面的尝试”。国务院体改办经济体制与管理研究所研究员高世楫这样告诉记者。

　　“但是在改革中，各地碰到许多问题，如法律没有规定、规定与改革实践产生冲突，甚至出现改革实践与现行体制相矛盾。还有些地方则在观望之中，没有启动这项改革。所以，建设部发布指导意见，应该看作是对各地前一阶段改革的肯定，也是为今后进一步的改革提供制度保障，促使各地更有效、更规范地进行这项改革”，周汉华说。

　　除了以上因素，中国社科院工经所副研究员余晖在接受记者采访时提出，还有几方面原因促使此项文件出台：首先是我国入世客观上创造了外资进入的条件，而十六大前后恢复国内民间企业“国民待遇”的政策也为民资进入垄断产业铺平了道路。其次，长期不合理的垄断价格和供给不足，是国内外民间资本进入这些垄断产业的主要动力诱因，尤其是其他竞争性产业的市场泡沫破灭，使垄断性产业成为资本的安全而预期稳定的避难所。第三，政府管理体制尤其是政府许可和审批制度的改革，为放松这些垄断产业的管制创造了机会。第四，近八年来其他垄断产业的改革所取得的成绩，为垄断产业的深化改革提供了一些可资借鉴的经验。第五，地方政府在加快城市化过程中的政策竞争，对中央政府形成了强大的制度创新压力。

　　期待公平有效的竞争环境

　　专家们分析，在公用事业市场化过程中，民营资本在很长时间里没有得到与外资同等的待遇。而这次强调的“国民待遇”原则，对启动民间资本意义重大。同样，对外资来说，中国入世一年后又有一个重要的领域开放，也是商机巨大。

　　高世楫说：“与电信、铁路等产业不同，市政公用设施基本是本地化的，资本的准入壁垒和网络外部性壁垒相对较小，这必然会吸引包括民营资本在内的各类资本进入”。他判断，由于鼓励竞争的同时允许企业跨地区、跨行业经营，各类产权的企业今后竞争势必非常激烈。而市政公用行业因为需要先进的管理经验以提高效率，无疑为外资进入提供了更好的机会。

　　“另一方面，由于外资企业至今仍享受许多优惠政策，民企即使进入了公用事业领域，今后仍将处于不利地位”，周汉华说。例如，外商投资企业作为投资者可以直接获得国际商业贷款，包括进行项目融资，而民营企业就不一定能做到。另外，与国企相比，民营企业即使获得了贷款，在利用证券市场等方面也存在许多障碍。如果不能和境内外资本市场对接，要在公用事业领域长期经营下去基本是不可能的。周汉华建议，要真正实现“国民待遇”，需要进行实实在在的改革，为民营资本提供公平竞争的平台。

　　那么，对民资来说该如何把握？周汉华说：“民营企业应充分认识到市场会逐步产生大量新需求。但由于前期投资会比较大，所以必须利用资本市场筹集资金以分担风险。要有效地利用资本市场，还需进行一系列的商业模式创新和合同设计，这对于民营企业又将是一次新挑战”。鉴于在今后相当的时期里，外资仍会享受超国民待遇。周教授建议，民间资本与外资合作或者说以外资的身份进入公用事业领域会因此获得许多看得见的实惠。

　　余晖认为，要真正建立垄断产业中的民营化企业，还有一个彻底解决的方法，就是将国有垄断企业的存量资本民营化。他提出，我国大量垄断性企业的形成，实际上是通过不合理的直接税收(如各种收费和基金)由消费者贡献的。为什么不能将这一部分采取显性的股份化方式，或平等地将其分配给广大公民呢？许多垄断企业都纷纷谋求海外上市，转让全民的资本给外国企业，这显然是不公平的。