重构行政主体范式的一个努力

　　一、引言：为何把行政主体理论视为一种范式

　　把我们当前拥有的行政主体理论视为具有美国科学史学者托马斯 S 库恩在《科学革命的结构》一书中所提出的范式(paradigm)意义，主要有三个方面的考虑。

　　其一，库恩创造的“范式”概念指向一段时期内科学共同体普遍承认的科学成就， 它为特定专业领域学者群体的研究提供了非常典型的问题及相应的解答，亦即设定了分析与研究的理论前提、框架和推理结构。[1]就此意义而言，我们的行政主体理论的确属于此种范式，因为它不仅为绝大多数行政法学者所普遍认同，在各类教科书中成为既定之基本组成部分，[2]而且在行使公共行政职能的主体、行政行为之成立与合法前提、行政法律责任的承担者、行政诉讼被告资格等课题的研究上，它都规定了学者们的讨论范围、思维路径或逻辑方向。

　　其二，库恩是在研究科学发展的一般模式时提出“范式”这一概念的。他关于范式在常规科学实践中的作用、常规科学研究如何引发范式危机、科学工作者回应范式危机而作出修正传统范式或设计完全崭新的范式的努力、以及新范式经过漫长的非常规科学实践而最终取代传统范式等方面的论述，[3]对于我们理解现有行政主体理论的重要意义，对于我们评价当前批评、质疑行政主体理论的观点，对于我们考察是否有必要重构以及如何重构行政主体理论问题，都提供了一个极为有益的视角。 其三，虽然库恩主要是结合理论物理学的历史发展，对科学史作了综合性的社会学考察，虽然他的科学史观在得到认可的同时也面对许多批评，但其观点的影响所及范围已经远远超逾专业领域的界限，有相当一部分哲学、经济、政治等领域的学者运用库恩的“范式”概念以及围绕此核心概念而形成的科学发展模式理论，来看待本专业范围内的理论范式问题。[4]当然，一个重要概念的广泛应用，并不意味着其非要适用于某个特定领域不可，但如果这一概念能够帮助我们摆脱局部存在的混沌或盲区，洞察特定领域内真正问题和解答之所在，它的特定运用之需要自然就显现出来了。

　　二、行政主体范式在我国大陆的建立

　　行政主体理论在我国大陆成为一种范式之前，行政法学界对于行政法上行使公共行政职能的一方主体的研究，实际上存在着另一种更为传统的范式，即以行政机关或行政组织概念为基点和线索，统领有关行政管理主体及行政组织法律规范的探讨与论述。由此拓延至整个行政法学体系，包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究，都建基于行政机关或行政组织术语之上。[5]本文姑且称之为“行政机关范式”。这一范式之特殊意义，绝非仅限于形式层面的话语表述，而是更进一步触及较深层次的前提、方法、框架等。

　　就前提而言，该范式内含一个假设：行政是国家职能和国家事务之一部分，是国家通过行政机关对经济、政治、文化和社会生活进行管理的活动。[6]以行政机关或行政组织来概称行政管理主体，并由此展开对行政法上其他问题的探讨，正是“公共行政属国家专有职能”假设的逻辑结果。尽管有学者认识到国家行政机关可能并非公共行政职能的唯一承担者，但或者将此隐约一现的观察淹没在行政机关范式之中，[7]或者竭力在行政机关范式之下去寻求解释而不得恰当之提问与解答。[8]就方法而言，该范式以写实主义的手法，在解读当时行政组织(包括国家工作人员)法律规范的基础上，着重介绍行政机关的性质、体系、结构、类型、编制、工作原则、国家工作人员的具体管理制度等方面的内容，并针对现实的机构改革、国家工作人员管理体制的改革，提出对组织法、编制法及公务员法的设计。[9]这种与行政学研究方法颇多雷同之处的写实介绍和组织规范设计，既脱胎于该范式的“行政机关”视点，又与当时行政制度改革的重心落在组织建设之上有一定关联。由此前提假设和方法，自然演绎出一种对错综复杂的行政机关系统泼墨甚多的框架，后来行政法学者关怀的诸如哪些行政机关可以独立在法律上承担责任、非行政机关组织是否有类似的法律地位等问题，也就在有意无意中被排斥于框架之外。 范式可以指导学者们的研究，可以使学者们集中精力仔细而深入地探索更为具体的问题，以寻觅现实世界与范式之间相称性的方式来发展知识。范式也许因此而有限制视野之作用，但一方面这种限制作用对于学术的阶段性发展是不可或缺的，另一方面范式的限制绝非永恒而不能加以放松的。[10]正是在此意义上，我们可以更好地去尝试理解“行政机关范式”在行政法学初期的积极功效，[11]也可以更好地去理解学者们因此范式的局限而最终选择替代的“行政主体范式”的意义所在。

　　“行政主体范式”之兴起，起因于学者们对“行政机关范式”缺陷的认识，以及对行政主体理论寄与的价值期待。经过一段时间的探索，学者们认为传统的行政机关范式存在以下缺陷：其一，与行政学研究角度和内容有重合之处，没有突出法学研究的特性，过分关注行政组织的组织意义而失于行政组织的法律人格意义；其二，无法描述或解释现实存在的享有公共行政管理职能的社会组织，包括根据法律授权的和接受行政机关委托的；其三，行政机关既可能参与民事法律关系又可能参与行政法律关系的事实，无法通过行政机关概念本身而得以表达，作为行政法规范对象的、在行政法律关系中作为管理者的行政机关无法借此概念而凸显；其四，内部管理机构与有资格对外以自己名义行使职权的行政机关无法得以区分。[12]

　　行政机关范式在使行政法学专业化的功能方面[13]和描述或解释现实制度的功能方面的局限，以及行政诉讼法起草时解答行政诉讼被告确认问题的迫切需要，促使行政法学者转而诉诸由国外引入的行政主体概念，并在研读和改造的基础上构建了我们现有的行政主体理论。虽然该理论的主干内容在于界定行政主体的概念、特征、范围和资格等，但“法律法规授权的组织”作为行政主体范畴之基本组成部分，使得该理论推翻了“公共行政属国家专有职能”的假设，建立了替代的假设：公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分权。[14]同时，由于行政主体这一具有法律人格意义的术语取代了行政机关或行政组织术语，各类教材书在论及行政管理主体时也就摒弃了近似于行政学的、着重于行政组织结构的传统写实方法，而是以法学辨析方法对具有和不具有独立法律地位的行政机关或社会组织作区别论述。至于以往对行政组织法律规范的详细介绍和变法构想，也逐渐简化甚至淡化出各类教材重新设定的框架之外。 行政主体理论不仅弥补了传统行政机关范式的不足，而且被学者们赋予其他价值期待。一种较为普遍的观点是，行政主体概念的存在乃(1)实现依法行政的需要；(2)确定行政诉讼被告的需要；(3)确定行政行为效力的需要；(4)保持行政活动连续性、统一性的需要。[15]基于这些价值期待，行政主体理论又与行政法学上的其他理论形成有机结合。例如，关于公务员在外部行政管理法律关系中法律地位的阐述，一般认为公务员不是独立的一方当事人，而是代表行政主体、以行政主体名义行使权力，由此引发的外部法律责任也由行政主体承担；在论述行政行为合法有效的要件时，一般将“行为主体应具备行政主体资格”作为主体合法要件之一；而对行政诉讼被告资格的认定，也是建立在行政主体理论基础之上。 由此可见，自20世纪80年代末至今，行政主体范式已然确立而成为新的传统范式(下文“传统范式”皆指现有的行政主体范式)。有必要指出，就行政主体范式所要解决的问题而言，其最初的目的和意义是自我限制的。在学术层面，它旨在帮助学者们实现行政法学专业化的期望，行政法学也由此基点而得到相当程度的整合，避免了逻辑思维和学术理论上的混乱；在制度层面，它旨在为理清实际行使行政权力的各个主体(包括行政机关、内部机构、派出机构、被授权组织、被委托组织、公务员、被授权或被委托组织之成员)之间的法律关系、确定行政行为的效力奠定理论基础，进而有助于行政诉讼被告资格和行政责任归属等问题的解答。

　　三、当前对传统范式的质疑和批评

　　行政主体范式历经近十年的主导地位，虽然对我国大陆行政法学之进步和行政诉讼制度之推动卓有成效，但是，近来的研究已经开始向其发出激烈的质疑和批评。在这些质疑和批评中，有相当部分运用比较的方法，将我国大陆现有行政主体理论与法国、德国、日本及台湾地区的行政主体理论对照，以后者为镜映射前者的瑕疵，总体上批评强于建构。[16]另有学者主要倾向于重新建构行政主体范畴，在重构过程中指出传统理论之不足。[17]概括其中质疑和批评的内容，可以认为主要围绕以下三个方面展开：[18]

　　1.行政主体范式内在的逻辑矛盾

　　行政主体一般被界定为“享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织”[19]，主要有两类：行政机关和法律法规授权组织。可以从中演绎而出的结论是：行政违法主体和行政责任主体非此两类主体莫属。但是，有时候在传统范式框架下的关于行政责任的界定，把责任主体范围扩大至执行行政公务的人员，而这种界定又的确与我国设定行政责任的立法例(对行政主体、公务员、受委托组织及其公务人员都设定责任)相符。[20]此逻辑矛盾一。更进一步而言，传统范式框架下行政赔偿责任主体被解说为国家，而行政主体只是出于诉讼上的便利而存在的行政赔偿义务机关，并非法律意义上赔偿责任的最终归属主体，并非真正“独立的”赔偿主体。[21]此逻辑矛盾二。

　　2.行政主体范式的学术功能局限

　　从语言范畴角度着眼，主体与客体乃相伴相随的术语。行政主体概念的隐含之意视行政管理的相对一方为行政客体，易形成管理者优越于被管理者、公民处于被动地位的误解。这就在学术研究上依然保持对传统行政法上纯粹支配与服从关系的反映，而不能适应行政法治确保公民权益的时代要求。[22]

　　行政主体范式的最初目的和意义比较狭隘，其取代更早的行政机关范式之后，学界在“行政组织法”这个重大研究领域，偏重于对行政主体的表象和浅层化研究，疏于深层次地探索行政主体及其内部结构，忽略甚至排斥有关中央与地方、机关与机关之间权责配置，行政机关的设置、编制以及行政组织内部有效监控等内容。此封闭状况阻滞了行政组织法的研究。[23]换一角度言之，行政组织的工作人员和内部机构在某种程度上也具有法律人格；行政组织的有效活动也必须取决于其内部机构的合理设置及内部机构间的权限分工等；法律对行政活动的控制应考虑到行政行为是行政机关(或其他公务组织)与工作人员相结合而构成的一种集体行为，而这些都是行政主体范式视野未及之处。[24]

　　3.行政主体范式的制度功能缺陷。

　　行政主体范式曾经被认为最值得称道的贡献和价值期待是其对行政诉讼被告资格问题的解决，然而，在诉讼实践中，该范式仍然面临其本身无法解决的难题。例如，一些非行政主体的组织(党组织、企事业单位)非法行使一定行政职权，由于其不具有行政主体资格故不能作为行政诉讼的被告，从而使这类案件不能通过行政诉讼途径解决；一些受委托组织超越委托权限而作出行为，由于受委托组织不能作为行政主体和行政诉讼的被告，而委托行政机关只对受委托组织在委托权限范围内以委托行政机关的名义从事的行为负责，所以，也会出现无法确定行政诉讼被告的情况。[25]

　　行政主体范式的运用还曾经被认为可以保证行政活动的连续性、统一性，这个预期是建立在行政主体可以统一各个公务员行为及其责任的论断基础上。[26]可是，这个预期忽视了传统范式在行政主体认定方面的过低标准，使大量林立的行政机关都具有独立的法律人格，且各自为政、各负其责，机关本位主义盛行，从而影响了行政组织和行政活动的统一性、协调性。[27]

　　批评者在论证传统范式之不足以后，分别提出了完善行政主体理论的思路或具体方案。一种思路基本上以域外行政主体理论为摹本，建议立足于域外行政主体理论产生所欲解决的首要问题——行政权合理配置，进一步深入发展我们的行政主体理论；并且要理顺行政主体(行政权归属者)、行政机关(行政主体实施行政管理的手段和工具)和行政机关构成人员(行政行为的实际作出者)之间的关系。[28]另一种思路并未确切指明修正、完善的路径，而是着重阐明发展行政主体理论需要注意的三个方面：理论的普适性与本土性之间的关系；主体理论相比法人学说的优势；以主体分化为特性的中国改革给予主体理论发展的一种情境。[29]更有学者直接重新界定行政主体概念，即行政主体是行使行政职权的组织及其个人，包括名义行政主体(通说的行政主体)、过渡行政主体(内部机构；受委托组织)和实际行政主体(行政公务人员)。[30]

　　综观现有对行政主体传统范式的质疑和批评，至少可以得出以下结论：其一，尽管传统范式存在诸多缺陷，但仅就行政主体这个概念的形式意义而言，其作为法学范畴之存在似乎无人愿意否定；其二，批评者指出的传统范式之不足，有相当部分是其最初在目的和意义上的自我限制使然；其三，在行政主体概念难以割舍的前提下，传统范式的自我限制加之其内在逻辑的无法自洽，已经使得一些敏锐的学者试图赋予其新的意义和期望。那么，这些新的意义和期望是否合理呢？如果合理的话，它们仅仅是对传统范式的补正与完善还是在同一术语之下力图重构一种新的范式？

　　四、制度和学术实践在什么范围内构成挑战与机遇

　　对以上概要介绍的质疑和批评细作考究，可以发现其中有些观点是值得商榷的。第一，逻辑矛盾一并非传统范式的固有之病，而是行政主体概念表述有欠严谨所致。行政主体理论在我国大陆生根伊始即把关注点落在外部性问题上，但其从未有否认公务员和受委托组织及其工作人员的内部责任之意。相反，解决哪些主体对行政相对人承担责任、哪些主体只承担内部责任的问题，正是该理论创设的本原意义之一。所以，若把行政主体概念重新表述为“能以自己的名义对行政管理相对一方行使行政权，并能独立地对行政管理相对一方承担因此而产生的法律责任的组织”，就可以解决逻辑矛盾一而又与此范式之初衷不相违背。

　　第二，学界自接受和运用行政主体范畴以来，始终以行政相对人或其他近似的术语来指称被管理者，而从未使用行政客体一词。并且，传统范式的目的之一就是要在理清外部责任归属的基础上规范行政行为，更直接与行政诉讼被告之确定有相当的勾连，具有明显的维护公民权益之内涵。而日本有学者之所以试图用“行政体”来取代“行政主体”，是因为在日本“接受行政作用的一方法律主体称为行政客体”，而其行政主体概念所内涵的行政意思优越之意义，又恰与日本行政法学把公法关系解释为支配与服从关系的传统相一致。[31]若把日本学者遭遇的问题等同于我们必须解决的问题，并以此为由主张我们的行政主体概念不符合法治精神，就是对这种语境差异的忽视。

　　第三，主要关注行政管理外部性法律关系的行政主体范式确实如批评者所言有其视野的局限，尤其是在力图消除更早的行政机关范式之弊端时，把浴盆里的婴儿和脏水一起泼将出去，一定程度上阻滞了在以往对行政组织有关法律问题的研究基础上继续探索我国大陆行政组织的理性建构。但是，应当承认，行政主体范式的这个缺憾更多地体现在教科书之中，实际上并未杜绝学者结合机构改革实践对行政组织问题进一步加以讨论。[32]而且，在有些教科书中，已经出现一种把行政组织和行政主体问题并行不悖地予以阐述的努力，[33]这种努力喻示，学术研究在行政管理主体方面的视域拓展和观察深化，可以在维系现有行政主体理论不变的条件下进行。与其说这是完全崭新的范式建构，不如说是对行政主体传统范式略加补充。

　　至于有些批评者认为传统范式的自我限制应对当前中央与地方关系不顺、行政机关之间职责不明、机构滥设、令出多门等组织混乱问题负一定责任，则是对一种理论范式对现实的规范和建构作用寄与过高的价值期待，且容易造成一种简单化的想像：似乎行政主体理论完善了，行政体制积弊就可以迎刃而解了。恰恰相反，行政体制沉疴良久，绝非一种适当理论可化解之，而必须依赖于多种理论引导下的宪政与行政法制度实践的逐步展开，行政主体理论的完善或重构则需要在适时把握和解释这个过程的基础上渐趋完成。即便是批评者所极力推荐我们参考的国外较为系统的行政主体理论，也更多地是对其本土上已经形成的地方自治分权和公务分权之现实的反映。[34]

　　上述分析表明，当前对传统范式的质疑和批评存在一些未经充分推敲的观点，仅就这些观点而言，传统范式还没有因此处于严重危机之中，无需作出新的建构。尽管如此，我们还是可以从质疑声中发现传统范式面临来源于制度和学术实践的真正挑战及机遇。

　　首先，关于行政诉讼被告资格的确认问题。传统范式的诞生，虽然有确立法学专业化研究角度与方式之需要，有整理学术思维和逻辑之需要，有解释现实行政管理中依法行使行政权的社会组织的行政法地位之需要，有区分民事法律关系中行政机关与行政法律关系中行政机关之需要，但绝大多数学者都坦言直接的需要来自于行政诉讼立法和实施的制度实践中对行政诉讼被告资格的确认。正因为这种隐藏于传统范式背后的实用主义动机，自《行政诉讼法》起草开始，行政主体与行政诉讼被告被紧密地勾连在一起，被视为拥有同等的外延，简而言之即行政机关和法律法规授权的组织。法官在个案中的努力多为如何依据行政主体理论，去理解和运用行政诉讼法的规定，进而从错综复杂的行政组织网络关系中挑拣出应该为某个具体行政行为负责的应诉被告。在此意义上，行政实体法上的独立权利主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体被人为地假定为完全一致。

　　然而，现有行政主体概念与行政诉讼被告认定之间的这种亲密性、一致性，因为最高法院扩大被告资格范围的努力而受到强烈冲击。根据1999年11月24日通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条、第21条的规定，规章授权的组织已赫然独立地站在被告席位上。[35]那么，这是否意味着行政主体理论也应作相应的调整，以适应这样的制度变革呢？显然，这个设问本身有继续维系传统范式、继续维系传统范式确认行政诉讼被告资格的功能之意。但是，被告资格认定问题是否已经由最高法院的此次司法解释而盖棺定论了呢？假设最高法院根据各地行政审判未来的经验，仍然出于对诉讼便利或其他因素的考虑，在批复或再次的解释性文件中放宽被告资格，[36]行政主体理论是否要再次作适应性调整呢？

　　正是出于对传统范式此类局促困境之反思，已经有学者考察国外行政诉讼被告确定的制度经验，获得以下结论：(1)在国外，行政诉讼被告多数情况下并非行政实体法上独立的“行政主体”(与我国行政主体概念不同)，实体主体资格与诉讼主体资格存在错位现象；(2)被告的确定侧重从诉讼便利角度着眼，通常由归属于某种行政主体之下的行政机关(如日本的行政厅归属于作为行政主体的国家或地方公共团体)承担，如果没有则由行政主体本身担当，二者结合构成确定被告的完整体系加以确定；(3)诉讼法的相对独立性决定了实体责任的归属并非被告资格认定之标准，无论是非行政主体还是行政主体作被告，最终的实体责任都归于相应的行政主体；(4)建议国内学界利用他山之石，正确建构我们的行政主体理论，同时使行政诉讼被告资格确定简单化。[37]

　　其次，关于实体行政权和行政责任的归属问题。对传统范式构成激烈挑战的另一个质疑落在前述逻辑矛盾二：既然在理论上承认行政赔偿的责任主体是国家而非行政机关和法律法规授权的组织，行政机关和被授权组织又怎么能是独立承担责任的行政主体？但是，这一质问的解构力极强而建构力极弱，也许有人会提出非常难解的反问：难道我们只把国家作为唯一的行政主体吗？相信几乎没有哪位学者愿意对此作出肯定的选择。

　　那么，如何解决传统范式现有的逻辑悖论而又不至于形成行政主体的单一化？也许，同样采用行政主体理论的日本可以让我们从中获得启示。在日本，行政主体分为国家和公共团体两大类，[38]而日本国家赔偿法第1条是如此规定的，“行使国家或公共团体权力之公务员，就其执行职务，因故意或过失不法加害于他人者，国家或公共团体对此应负赔偿责任”。[39]可见，日本学界对行政主体的界定是名实相符的。在这样的理论与制度参照的背景下，我们也许可以尝试重新解释行政赔偿的责任主体，作为重构行政主体理论的一个路径。尽管当前学界一致认为行政赔偿的责任主体是国家，并且此种解说符合《国家赔偿法》起草和制定的原意，但是，从财权和事权相一致的原则出发去审视有关国家赔偿的法律规范，我们却可以发现：仅在讨论行政赔偿的有限范围内，事实上真正承担赔偿责任的主体是中央政府和地方各级政府。 《国家赔偿法》第29条规定了赔偿费用列入各级财政预算的原则，1995年国务院颁布的《国家赔偿费用管理办法》第6条则规定，“国家赔偿费用，列入各级财政预算，由各级财政按照财政管理体制分级负担。各级政府应当根据本地区的实际情况，确定一定数额的国家赔偿费用，列入本级财政预算。”而从1994年开始实行并将继续展开的分税分级预算管理体制改革的主要内容之一就是中央和地方的事权与财权划分：中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构，协调地区发展，实施宏观调控所必需的支出及中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出及本地区经济、事业发展所需支出。[40]这一改革建立在坚实的经济意义——对社会资源再分配的控制——之上，其对整个国家宪政结构发展的动力作用是不可估量的，它在现阶段喻示国家和地方实际上存在一种公共权力与公共责任的分化趋势。如果把以上有关国家赔偿费用的规定放在这样的情境之中，我们似乎可以基于各级财政(而非国家统一财政)承担本级公共行政机关的公务错误成本之规定与事实，[41]基于责任和权力并行之原理，获得对行政赔偿责任和实体行政权归属主体的另一种解释，即中央政府和地方各级政府。[42]至于所谓“国家赔偿”，当理解为赔偿的公共或公法性质，而非赔偿的责任主体。

　　而且，这种解释还可以在我国宪法文本和理论上找到支撑。我们的宪法并未把国家和地方视为两种相对独立的统治实体，也未从这个角度规定中央和地方的分权以及在此基础上的行政权归属，这一点可以从宪法把地方各级人民代表大会定性为“地方国家权力机关”、把地方各级人民政府定性为“地方各级国家行政机关”看出。换言之，如果有较为明确的地方自治观念，立宪者是不会将“地方”和“国家”同用一体的。但是，与地方自治无涉的中央和地方分权，则既有宪法基础(第3条)又有制度运作之现实；加之宪法理论一般承认，地方各级政府负责本行政区域内的行政管理，所以，我们有理由对行政权的归属主体作上述解释。

　　不过，仍然遗留一个问题：应该如何解释传统范式所承认的“法律法规授权的组织”之独立法律地位呢？的确，根据《国家赔偿法》和《国家赔偿费用管理办法》，赔偿义务机关(无论是行政机关还是法律法规授权的组织)的赔偿费用都列入各级财政预算，按照以上推理逻辑，法律法规授权组织似乎并非独立的责任主体，似乎难以给予其行政主体的定性。于是，我们面临一个选择，是放弃对这类组织的考虑，还是对它们的行政主体性予以恰当的解释。应当承认，传统范式引入这类组织，对于我们理解行政承担者的多样性，理解国家负担公共行政的限度及国家把部分公共行政职能移转给社会的现实，理解国家与社会在整体结构和功能上的相对化发展及其对宪政之影响，具有相当重要的学术启蒙意义。[43]在制度层面上，由于传统范式把此类组织与行政诉讼被告确认勾连起来，行政诉讼实践已经把越来越多过去处于民法和行政法两不管的非行政机关组织之公共管理行为纳入行政法控制范围，促使这些组织开始注意以行政法原则来改革其管理制度。[44]鉴于这些积极意义，传统范式对此类组织之行政主体性的考虑，不应轻易摈弃。

　　那么，此类组织之行政主体性如何在国家赔偿法律框架内获得正当解释呢？也许，这样的解释必须在转换角度的前提下作出。关于中央政府和地方各级政府具有行政主体性的讨论，主要是在中央与地方分权的语境中进行，分权的经济基础在于公共财政的层级化控制。而被授权组织之所以被赋予行政主体性，是因为国家与社会分权之故，是因为国家把部分在传统观念上属于其的行政权转移给社会组织，而这部分转移后的行政权又不能简单地判断其最终归属于中央政府还是地方政府，其具有相当程度的独立性。同时，既然是国家的一种权力自我转授，其不得不考虑如何保证这些组织实行公共行政的经费之需，对这些组织的经费拨付自然就成为公共财政的基本组成。所以，被授权组织的独立地位很难从公共财政角度予以解释清楚，但特殊的分权背景可以给出其特殊独立性的理由。

　　五、小结：重构行政主体范式的前瞻设想

　　行政主体范式因其在制度和学术研究方面的功能优于更早的行政机关范式而取代后者，但是，它同样在这两方面的功能局限已经引起挑战。如前所述，有些批评和质疑并未导致严重的范式危机，传统范式只需作适当的修补就可以回应之。然而，它在诉讼法和实体法上最初被认定具有的基本价值定位，制度和学术实践的检验已经昭显其存在捉襟见肘之处。既然一个理论范式的基本价值已经出现缺失现象，并且无法通过简单的修补可以找回，我们就有必要在既有制度和学术发展的基础上，建构一种新的理论范式。本文在此对以上所阐述的内容作一小结，概要说明笔者设想的新范式之构成要素： 1.概念的描述。行政主体是行政法上行政权力、义务、责任的归属主体，是享有公共行政权力，通过其所属机关实施公共行政，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织。在我国大陆，行政主体有中央政府、地方各级政府和经过特别授权的公务组织。[45]至于经过特别授权、作为行政主体存在的公务组织有哪些种类，还有待进一步探索。

　　2.基本问题的设定。行政主体范式针对的基本问题是行政权力、义务和责任的实质归属，而不是行政诉讼被告之确定。行政诉讼被告资格问题的解决不必拘泥于实体法主体和诉讼法主体之完全一致，在实践中可有赖于法院对各种因素的考虑，目前仍然可以依据行政诉讼法及其司法解释予以认定，但相信在不受行政主体理论过分限制的情况下会有新的发展。

　　3.基本前提假定。当代公共行政的有效实施，必须建立在中央和地方合理分权以及国家和社会合理分权的基础之上。我国大陆目前进行的中央和地方分权没有地方自治之意，但不能断言未来不可能向此目标演进。若出现此制度变迁，行政主体概念也许可以像法国、德国、日本那样予以再次重构，具有统治实体的内涵。

　　4.方法和框架。依然维持传统范式促使行政法学专业化的目的，着重于法学研究方法而不是立足于行政学、组织学之角度。不过，新范式将确立广阔视域的法学研究，而不是局限于诉讼法之视角。在新范式的框架之下，行政法学界也许可以在行政主体概念统引下，对行政组织的内在结构问题予以深入、细致研究。新框架既不像传统范式那样淡化甚至驱逐行政组织法的研究，也不是把行政组织和行政主体作为并行的而非融合的课题。 5.功能预期。除了可以解开束缚行政诉讼被告资格认定的绳索、使其更具开放性与灵活性，以及容纳对行政组织法的深化研究之外，新范式还将因为基本前提假定的确立而至少具有以下两个功能：(1)可以促使行政法学关注具有宪政意义的中央与地方分权、国家与社会分权问题，并通过把行政主体范式定位于宪法理论基础之上，使得行政法学与宪法学的有机结合又增添一个路径；(2)法学研究的专业化并不意味着自我封闭，基本前提假定必将促使行政法学者关怀相关的政治学、行政管理学、经济学、社会学等方面的成果，以便在比较研究国外行政主体理论的同时，立足本土经验不断完善乃至再次重构我们的行政主体范式