新华08网北京8月14日电(记者谭博文)不久前,我国预算法修正案草案征得32万条修改意见,其中预算细账、地方债等备受关注。有关专家指出,我国预算今后应加大公开透明力度,让老百姓看得懂,只有这样才能使得预算得到有效监督,促使政府行为更加高效。
――草案征集意见超过30万条
预算法修正案草案二审稿不久前向社会公开征集意见,在短短一个月的时间里,共征集到32万多条修改意见。超过了去年个人所得税法修正案征求意见时收到的23万多条意见。这显示了公众对有着“经济宪法”之称的预算法的高度关注。
有网民指出,由此可以看出,在老百姓的眼里,严格控制政府的钱包比增加个人收入还要重要。
从2009年广州率先网络“晒”预算到去年中央部门悉数公开三公经费,我国公众和网民对预算公开已不再陌生。面对复杂的政府账本,公众也从当初的“看不懂”到如今可以提出种种支出是否必要,是否浪费的质疑。
1995年,我国预算法开始施行,但未对预算公开作出规定。多年以来,各界一直在推动预算法的修改。学界就该法的修订提了大量意见,在人大财经委和财政部内部,也经历了“复杂协商和博弈”,修正案“几易其稿”。
1997年,曾形成过一个修改稿,是力度最大的,但因受到比较大的压力,后来便一再推迟。
2004年,全国人大正式启动了预算法的修订工作。
2007年颁行的《政府信息公开条例》,要求政府公开预算和决算报告信息。
2010年我国首次推进部门预算公开。
2011年,国务院常务会议讨论并原则通过预算法修正案草案。
2012年6月,提交全国人大常委会审议的预算法修正案草案首次明确规定,各级政府应及时向社会公开预决算,从法律制度层面保障公众的知情权和监督权。
――预算账本“一变四” 地方债务受关注
预算法修正案草案新增条款强调,预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。
中国社会科学院财经战略研究院院长高培勇认为,这意味着我国预算将由过去只强调“公共预算”的一本粗账,变成四本分门别类的细账。四本账代表着政府的全部收支,应纳入人大监管的视野。
预算法修正案草案首次明确,各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。而关于地方政府债务问题,在本次修法过程中受到各方面的高度关注。
财政部财政科学研究所所长贾康指出,预算法修正案草案(二次审议稿)在地方债问题上,仍然与现行预算法保持一致,即“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。他认为,如果不相应于近年制度创新实践(包括清理和控制地方政府融资平台等隐性负债、以财政部代理发行机制而使我国地方债“登堂入室”,以及启动四省市地方自行发债试点等)增加正面规范、指导与约束地方债的内容,将使此轮立法修法出现缺陷,会更加凸显预算法在地方债相关风险防范上的缺失。
中央财经大学财经研究院院长王雍君认为,地方政府应该有一定的举债权。他建议地方政府举债,应受到三方面约束,一是规格的约束,二是限额的约束,三是用途的约束。
武汉大学(微博)财税法教授熊伟指出,地方债务一直没有堵死,每年有2000亿元的地方债务分配额度,去年还有4个地方试点单独发行。他认为,地方债务在保证风险不大的情况下是可行的,否则地方债务会有连锁风险,甚至会转嫁给中央。
――预算应加强公开透明 让老百姓看得懂
有网友指出,对预算法,老百姓只关心两个事:一是钱是怎么花掉的?二是花的是否高效?预算要公开、透明,让老百姓看得明白。
本次预算法修正案草案增加一条规定,经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算,应当及时向社会公开,但涉及国家秘密的内容除外。
贾康认为,过去,预算法里没有关于“公开”的一般性规定,现在上升到了法律层面。由保障公众的知情权,派生出建议权、监督权、决策权,这是预算体系有效运行的重要前提。
针对“国家秘密”,有关专家认为,“国家秘密”不能由政府部门自行、随意决定。财政收入取之于民、用之于民,除非确需保密的数据,否则全程都应该让老百姓心中有数。有关部门不能以保密为由,搞变相的暗箱操作、权钱交易。
阳光是最好的防腐剂,预算只有公开透明,才能得到有效监督。在监督方面,中山大学政务学院院长马俊认为,现有预算法及相关法律法规,实际上并没有赋予人大对预算的修正权,只能选择“整体同意或整体否决”,这极大地削弱了人大预算监督作用的发挥。建议在预算法修改中,通过赋予人大有限制的预算修正权,加强人大对预算的监督。
除了人大监督,还需要社会监督。然而预算法对于很多人来说,专业性太强,不容易看懂。这也是老百姓监督预算的一个“软肋”。即使是人大代表,有时也有这样的体验:政府的预算文本写得太粗,有的只在去年预算的基础上机械增加,但多个项目混在一起,变动大的也没有交代原因,代表没法“算细账”。以致一些代表坦言:“在专业人士面前,我们这些不专业的只能靠猜。”
有学者认为,公众关心的是具体的东西。预算若公开得太笼统、不具体,也是一种变相不透明。目前公开的政府预算都是汇总的大数,人大代表和公众看不出名堂,监督难免流于形式。各种预算应逐步细化说明,让公众看得懂,这样政府在预算执行过程中的随意性就会得到遏制。这是以公民权利来制衡政府权力,对我国未来的发展非常重要。
根据我国财政支出预算体系,预算列支分为“类”“款”“项”“目”四个级别,目前公开仅止于“款”这一级别。有关专家建议,修正案应明确预算公开的具体层级和内容,比如要求公开到“项”和“目”,完整清晰地呈现出政府开支账单,正如网民期许的“细化到一瓶水的预算”。
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