“财政超收”法律受禁 难成公权力“紧箍咒”

　　杜丽娟

　　33万条！

　　8月5日，《预算法》修正案草案结束网上意见征集。33万条的公众征集意见在数量上仅次于同期《劳动合同法》修正案所获得的55万条征集意见，比去年引发全社会关注的《个人所得税法》修正案的公开征集意见数多出了近10万条。

　　相比此前《预算法》行政层面的约束，本次《预算法》修正案草案的最大亮点来自法律层面的落实。

　　其中“所有地方政府的收入和支出都应该纳入预算”，“各级政府不得在预算之外，向预算收入征收部门和单位下达收入指标”，“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外”等条款的修订，为预算管理提供法律保障。

　　中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为，此次《预算法》修改主要吸取了财政体制改革实践的亮点，实施全口径预算管理，从立法角度来说，有利于预算公开化、法制化。

　　立法有约束

　　这是1994年以来第一次对“财政超收”有了法律层面的约束。

　　此次《预算法》修正案草案新增加的一条：“各级政府不得在预算之外，向预算收入征收部门和单位下达收入指标”，是《预算法》自1994年实施以来，第一次对“财政超收”有了法律界定。

　　财政部财科所副所长刘尚希认为，过去《预算法》对财政超收，一般都是行政要求，约束地方政府不能随意征收税收，但是在法律层面并没有严格规定财政超收，此次修改使《预算法》更详细，更具有可操作性。

　　大众对公共利益的关切升温与“不透明”的财政预算运行现状不无关系。就在《预算法》修正草案公示期间，媒体曝出了“铁道部天价宣传片”。这条涉及上千万资金的宣传项目背后，实际用于项目的资金仅一半左右，剩余的部分则消融于腐败利润链条中。这一案件的曝光，直接拷问政府预算管理：是不是该花这么多钱？这些钱应该怎么花？

　　由于财政收入主要来源于税收，没有有效管理的预算体系对于企业和个人造成的第一直接影响就是可能加重税收负担。从1994年实行分税制改革以来，我国财政超收绝对规模在不断扩张，1996年至2011年，全国财政收入预算的平均增速为10.43%，而预算执行金额的平均增速却是19%，预算编制的误差高达82.17%。误差主要来源是财政超收，2011年达到历史峰值的超收规模超过14000亿元，占当年预算的15.6%。

　　“财政超收”似乎已成为中央乃至地方财政的一种常态。

　　而财政超收一定程度上和预算体制管理有直接的关系。

　　在预算编制环节，我国一直以保持“留有余地”的原则确定财政收入指标，在实际制定财政预算报告时，并不是以上年实际收支情况作为参考，习惯做法却是在GDP的计划增幅基础上外加2～5个百分点。

　　“我国财政收入预算增幅的确定，一般都是直接搬用国民经济的计划增幅。2011年，GDP的计划增幅为8%。于是，在财政收入预算和税收收入计划中，财政收入和税收收入的增幅也一律定为8%。而同时，在实际执行中税收依照的却是以应收尽收为原则。事实上财政收入和税收收入的实际增幅几乎没有在20%以下的。作为一个必然结果，实际增幅与计划增幅之间有差额。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇表示。

　　财税专家马靖昊认为，此次《预算法》修正已经明确规定了地方政府不能随意下发指标，在法律层面界定了超收的行为，但是在实施阶段，《预算法》还应该配套相应的细节管理，如“预算绩效管理”。

　　“以铁道部的天价宣传片为例，预算有那么大的支出，但实际的费用却并不是如此，这很大程度滋生腐败，也造成浪费。”

　　财政部财政科学研究所所长贾康对记者表示，之前的《预算法》里没有关于“公开”的一般性规定，但此次上升到了法律层面。“由保障公众的知情权，派生出建议权、监督权、决策权，这是预算体系有效运行的前提。”他说。

　　执法有难度

　　修正案草案中多达15处的授权强调行政权力，执行前景难定。

　　有了法律的界定，《预算法》是否就能遏制财政超收等一系列的财政问题？答案并不肯定。

　　根据此次二审稿对超收收入的规定：“各级政府年度预算执行中有超收收入的，除依照法律、行政法规规定安排支出外，可以用于冲减赤字，或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足”。

　　但在实际操作中，由于我国的税务系统中实行将税收额度与个人绩效、升迁提拔相结合，且财政超收部分由政府自行支配，而政府在编制本级预算的时候，为避免财政赤字，有意低估预算收入，也在某种程度上人为地造成预算超收。

　　尽管此次修改中，“所有地方政府的收入和支出都应该纳入预算”，“各级政府不得在预算之外，向预算收入征收部门和单位下达收入指标”条款的明确可能在未来对地方政府的超收举措进行法律上的约束，但是多达15处的授权标明“由国务院另行规定”，强调行政权力，而没有强调预算的授权机制、对权力的控制监督等基本原则，执行的前景难定。

　　在刘尚希看来，目前财政预算收支中暴露的问题，不仅与法律有关，也与中央和地方财政的“错位”相关。他认为，当前中央和地方存在着财权和实权不匹配的问题，地方要做的事情多，但是财力不够。“这种情况下，必然导致地方有预算外资金。”

　　对此，刘尚希认为《预算法》只是一部程序法，追求的是怎么样让预算更加公开、透明、规范。关于财政体制方面的问题，如税收怎么在各级政府间分配，各级政府间分别负担什么样的支出责任，则不是《预算法》规范的内容。这需要专门的财政法，来规范财政体制问题。

　　全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪此前也表示，超收收入不需要抑制，超收收入过多，不是预算的问题，而应该去调整收入政策。要解决超收的问题，关键要靠降低税负，应该通过政府的收入政策来解决。