我国发展市政债券市场的可行性

　　投资项目的可行性研究主要是判断其在经济、财务和技术上的可行性，与之类似，市政债券市场的发展可行性研究将集中在经济和技术两个方面。经济方面主要是判断市政债券市场发展的意义和目的；技术方面是判断现有制度和市场条件是否能提供市政债券市场发展的初步条件。

　　一、发展市政债券市场的主要目的

　　1.动员社会资金，满足基础设施的投融资需求

　　理论和发达国家的实践都证明，市政债券市场的存在和发展能够有效地动员社会资金，满足基础设施建设的庞大资金需求，并继而促进地方社会和国民经济的不断发展。因此，发展中国家发展市政债券市场的目的，主要是为了满足经济发展过程中或城市化过程中的基础设施建设的资金需求。

　　在城市化基础设施投资需求增长的同时，各国进行的财政分散化运动也将越来越多的投资项目计划和融资责任从中央政府转移至地方政府。在责任转移过程中，一方面，地方政府在决定投资项目的优先顺序和具体项目投资方面发挥了非常大的作用。另一方面，它们也承担了对其资本支出筹资的责任。此外，每当紧缩预算时，中央预算总是减少其对地方基础设施投资的财政转移政府或者说财政补贴。各国的实际情况也显示，资本补贴支出总是比其他财政支出下降得快。为了应付中央财政基础设施投资补贴的减少，地方政府不得不更多地动员地方资源，改善资源的利用效率，增加私人部门参与公共服务提供和基础设施投资的程度以及利用地方政府债券市场融资等。

　　可见，大规模城市基础设施建设的融资需要，以及分散化运动中增大的地方政府基础设施投融资责任是发展中国家政府决定加快市政债券市场发展的主要原因。作为发展中国家，满足经济发展和快速城市化过程中的基础设施投融资需求也是我国市政债券市场发展的主要目的。

　　2.规范地方政府负债，增加其可运用的融资工具

　　随着地方政府债务问题的浮出水面，人们更加关注“地方政府财政体制与市政发展融资”问题，并开始探讨市政债券市场在我国发展的合理性和可能性。在这个意义上，研究市政债券市场发展问题，主要是为了在未来的财政体制改革中，确定地方政府建设性负债的合理性，规范地方政府负债，并选择合理的地方政府的负债来源。需要强调的是，尽管地方政府现有债务是问题的起因之一，但是，它不能成为发展市政债券市场的主要理由，也就是说，发展市政债券市场不是为了解决现有债务问题。

　　债券融资的优点之一是有很好的市场适应性，即，可以根据需要设计债券的产品结构，市政债券也具有这种特点。我国地方政府处理债务危机的方法也显示，债券融资方式可以有效避免某些债务危机。例如，工程款负债，在执行上，一般要求随工程进度逐步结算，在工程完成时，工程款也应该结算完结。这种债务负担，应该归入短期负债，债务的违约风险状况取决于地方政府的即时财政状况。对于短期负债，除了严格按照自身当前的财政能力确定负债规模外，地方政府债务管理的能动性很小。相对于短期负债，债券发行带来的长期负债则为地方政府提供了较大的债务管理空间，如根据未来财政能力变动趋势确定负债规模，根据债务状况设立偿债基金等。设立偿债基金与逐年偿还拖欠工程款，两者的做法基本一致，但表现形式却截然相反，前者是合理的债务管理，后者是债务危机出现后，债权人和债务人协商后的债务危机处理方法。由于没有可选择的债务来源渠道，地方政府无法根据未来的财政能力状况确定合理的负债水平和选择合理的负债形式。从这个意义上讲，理性政府拖欠工程款就是一种无奈的选择。拖欠的工程款实际上是已经到期的违约债务，如果有地方政府破产法，债权人则可以要求地方政府进入破产清算程序，以维护自己的债权。实践中，不准备耍赖的地方政府采取了逐年偿还债务的方法。在1998年的调研中，福建省地方政府曾介绍过他们如何“晓之以理，动之以情”劝说债权人，以达到债权人不要求法院介入债务问题解决的目的。劝说的内容大致是：只要不告到法院，现任地方政府将从每年的财政收入中分期分批偿还拖欠的工程款。因为，从现实情况看，前期负债建设的基础设施确实起到了改善投资环境，增强投资吸引力的作用。外资的进入，带来了新的税源，地方政府的税收收入在递增中；依靠税收收入的增长，地方政府可以做到逐步归还到期债务。

　　3. 规范债券市场，促进国内债券市场的发展

　　依据1998-2002年发行的企业债券目录，1998-2002年发行的企业债券中，由地方政府及其附属机构发行，实际为市政债券的约占发行额的20%。发行市政债券的公司都是由地方政府出资成立的国有独资企业、由政府授权进行基础性建设的投资主体。公司的主要职责是管好用好政府的基本建设资金(包括有关专项建设基金)，并多渠道为本地区基础设施建设筹集资金。地方政府通过不断注入新资产来降低公司的债务比率，以提高公司的融资能力，使其满足“发债资格”条件；再由与之类似的、其他的政府主办公司(甚至直接在发债说明书中注明地方政府有关厅局的“收入流量”)提供担保。企业债券市场中存在的以公司名义发行的市政债券的情况，混淆了不同性质债券的管理需求差异，既影响市政债券市场的发展，也不利于企业债券市场的规范发展。