土地收入20年涨100倍秘密：政府垄断土地一级市场

　　1994年之后，地方政府纷纷加快土地有偿出让制度的推进，土地开始成为政府生财、招商、引资的重要手段 视觉中国图

　　土地收入20年涨100倍的秘密

　　记者 叶开

　　[从1999年至2015年，这十七年是中国历史上土地资产化最为迅猛的年代，全国土地出让收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元。]

　　“劳动是财富之父，土地是财富之母”，马克思曾在《资本论》中引用威廉·配第的这个观点，当今劳动是财富之父已少见人讲，但土地是财富之母这话用在房地产市场上再贴切不过。

　　2014年全国土地出让收入达到创纪录的4.29万亿元，已经是1995年的100倍。我国建国后土地有偿出让虽然肇始于1987年的深圳，但1994年却是一个更重要的年份，一是分税制开始推行，缺钱的地方政府有了卖地冲动；二是中央要求政府要垄断土地一级市场，地方政府逐渐成为唯一卖家。

　　两个因素相叠加，一个既想卖地，又能唯一卖地的实体出现了，“土地+财政”这才算是正式登上历史舞台。

　　有偿出让的几种部门诉求

　　1987年12月1日，深圳进行了1949年之后的第一场土地拍卖会，在全国敲响了拍卖出让土地使用权第一槌，为国有建设用地的有偿出让开了先河，土地终于开始作为一种商品进入了市场。

　　这一行为直接促成了宪法的修改。1988年4月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》，根据该修正案，删去了《宪法》第十条第四款中“禁止土地出租”的规定，同时在该条款中增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”这一内容。

　　同年12月29日，七届全国人大常委会根据宪法修正案通过了关于修改《土地管理法》的决定，删除了“禁止出租土地”，并增加“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。

　　管理城市土地的一部重要法律《城市房地产管理法》也于1994年7月正式出台，该法对土地有偿使用制度作了较为全面的规定。

　　为何当时要推进土地使用制度改革，2006年6月，原国家土地管理局第一任局长王先进在接受国土资源部网站采访时曾表示，当时的大背景是，随着改革开放的深入，为了适应全国经济体制改革的形势发展，各方面都在呼吁改革土地使用制度，但是，各方思路并不一致。当时，建设部门主要考虑，城市建设资金不足，想从土地上收回点钱，补充城建经费不足；特区深圳考虑的是如何通过改革来吸引外资；而土地部门主要考虑的是，要想管好土地，不能只用行政手段，还得用经济手段。

　　高层：要垄断一级市场

　　虽然土地有偿出让开始逐步推行，但此后中国土地的资产变现过程并非直接走上了康庄大道，大多数城市政府还是采用无偿划拨的方式供地。

　　《中国土地年鉴1996》第60页提及，1995年全国通过出让方式提供用地43403公顷，出让用地占到非农业建设用地总量的25%。也就是说，到了1995年，划拨用地总量依然是大头。

　　1994年中国开始推行分税制，地方政府的税收和事权比例日益不相符，在缺少资金的地方政府眼中，土地这种商品的重要性开始更显现。

　　《中国土地年鉴1997》398页提及，从1987年到1995年底，全国30个省区市出让土地为15.65万公顷，收取土地出让金2148.5亿元。土地使用权转让、出租、抵押日益活跃，土地市场初步形成，促进了土地资源的优化配置和社会经济的发展，土地资产效益在国民经济建设中发挥了重要作用。

　　土地成为一种商品能卖钱，分税制下的地方政府也缺钱，“土地财政”这时就顺理成章地出现了吗？

　　并非这么简单，当时地方政府尚未垄断土地的一级市场，也就是说土地市场上的卖方不一定是政府，卖地的钱并不一定归地方政府所有。所以，即便地方政府有卖地冲动，但还没有完全具备垄断的权力。

　　上世纪90年代初期，中国的土地分配和使用过程中出现了“隐性市场”，即不少机构和企业将无偿划拨所获得的土地资源倒手变卖，此外，集体非农建设用地自发交易突出，土地投机屡有发生。

　　在监管者看来，“土地隐性市场比较活跃”，这些行为都造成了土地资产大量流失。

　　为此，监管层土地资源与资产并重管理，在土地出让环节逐渐从无偿划拨向有偿出让过渡，在土地供应方面，从多主体逐渐向政府垄断一级市场过渡，在集体非农建设用地使用问题上，逐渐收紧政策，除了个别情况外，多数企业和机构如需要建设用地，只能去国有建设用地的那个市场上满足需求。

　　1994年8月30日至9月2日，第一次全国土地使用制度改革工作会议在北京举行，此后，中国政府开始加大土地使用制度的改革力度。

　　在此次会议上，有高层发言指出，土地作为资产是我国经济建设和发展的一笔巨大的财富。与发达国家相比较，我国的经济和综合国力在一些方面存有较大差距。目前我国发展经济和进行现代化建设的最大制约因素之一就是资金不足。通过坚持土地有偿使用制度，试行土地使用权出让和转让、充分发挥土地资产巨大效益，完全可以积累大量资金。因此，今后我们只要珍惜、合理利用好这笔巨大的土地资产，做到保值增值，就能为我国现代化建设积累更多的资金。

　　土地资产的效益体现也有数据做支撑。有数据显示，1994年前，凡是推行土地使用制度改革的地方，每年都有一笔来自土地资产的收益，少则几千万，多则几亿甚至几十亿。上海市1992年收取土地出让金10 多亿元，广东省1992 年至1993 年共收取出让金205亿元。在土地市场活跃的深圳、珠海、福州、厦门、海口、威海、昆山等沿海城市，土地出让收入已成为当地政府财政的重要支柱。在内地，黑龙江省通过开展土地使用权出让和清理整顿土地市场，几年来共收取土地收益15亿元。四川省广汉市1991年推行土地使用制度改革以来，每年土地收益在1000万元左右，占该市财政收入的25%以上。

　　地方政府如何看待“地财政”

　　1994年的这次高级别会议召开，地方政府纷纷加快土地有偿出让制度的推进，国土收益的效应也进一步得到体现。在收获真金白银的同时，已经逐渐有地方将此称为“地财政”。

　　一位原国务院领导曾在“土地日”五周年（1995年）发表署名文章称，各级人民政府要进一步深化土地使用制度改革，加强对土地资产的管理，规范土地市场，逐步形成运用市场优化土地资源配置的运行机制。国家要垄断土地一级市场，扩大国有土地有偿使用范围，严禁对原划拨土地进行非法交易。

　　原山西省土地局所上报的“1995年山西省土地管理工作概况”中提及，1995年，全省各级土地管理部门把组织好国土收益工作作为全年工作的重点，投入了很大的精力和力量，创造了10月底提前完成省政府下达的5亿元任务，12月底国土收益达到5.7786亿元，年收益总量较1993年（9700万元）增长5.96倍，较1994年（6385万元）增长9.05倍的优异成绩。

　　“1995年全省土地出让纯收益计划指标为2亿元，实际完成2.996156亿元，超收9961.56万元。”该材料中称。

　　类似的情况还有山东。“1995年山东省土地管理工作概况”材料中提及，1995年全省土地出让面积占土地供应量的比重由上年的20%提高到40%左右。全省出让土地5670幅，面积2879公顷，合同出让总价款15亿元，其中土地纯收益近5亿元，另外，土地使用权转让、出租、抵押总金额7.7亿元。

　　“土地开始成为政府生财、招商、引资的重要手段。”上述材料称。

　　湖南省在1995年该省土地使用制度改革工作会议上要求发挥土地资产效益，完善生产要素市场，确保国有土地资产保值增值。此次会议确定该省“九五”期末，建设用地拍卖，招标出让要占整个出让的40%以上；有60%以上的县市“地财政”收入占当地财政收入的20%以上，全省土地收益超过60亿元。

　　这个“地财政”的描述十分贴切，并且在随后的20年时间里逐渐野蛮生长。按照《第一财经日报》的计算，从1999年至2015年，这十七年是中国历史上土地资产化最为迅猛的年代，全国土地出让收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元。