官员谈京津冀一体化：迁都不现实
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被视为经济增长“第三极”的京津冀一体化上升为国家战略超乎市场预期，河北即将面临新的功能布局。受此利好刺激，近日河北板块在A股市场表现活跃。
3月18日，河北省召开省政府党组扩大会议，研究推进京津冀协同发展之策。河北省省长张庆伟定调，立足于为首都分忧、为京津服务、让河北受益，坚决打破“一亩三分地”思维定势，在“协同”上下功夫，主动融入京津冀协同发展大格局。
紧随其后，河北开始密集部署“加快推动京津冀协同发展的意见”制定，该意见将为河北省具体推进京津冀一体化厘清路径。
河北下辖各主要城市亦闻声而动。张家口借助申办冬奥会的契机，力推京津冀交通一体化，提前为承接京津两地“溢出”的产业铺平道路；廊坊则依赖背靠核心区的地缘优势，围绕首都新机场建设，进行产业布局。
寄望北部三县协同，发展中南部空港新区、廊南森林湿地生态走廊和新型制造业基地三大引擎；保定市成立了以市长为组长的“对接”领导小组，并安排一名市级领导常驻北京，随时联络京津对接工作。保定市市长马誉峰表示，今年的最大任务是，做好承接北京功能转移和产业转移的准备。
京津冀协同打造新的首都经济圈，被视为继长三角、珠三角之后，第三个最具活力的城市群，亦是比过去环渤海经济区域更聚焦的规划。《财经》记者获悉，由国家发改委牵头，从国家层面推动京津冀协同发展的有关规划正在起草中，若一切顺利，有望今年下半年出台。该规划将明确京津冀三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等问题，并从财政政策、投资政策等方面出台措施。
“现在还是启动初期，框架尚未形成。”发改委一位不愿具名的官员说。新一届政府将京津冀一体化上升为国家战略，有意通过顶层设计加速京津冀区域成为中国经济的“第三极”。
也有学者表示，京津冀都市圈人均GDP较长三角和珠三角差距颇大；未来能否成为中国经济增长“第三极”，还有待规划落实。
“顶层设计”浮现
今年“两会”前后，京津冀一体化概念浮出水面，成为业界关注的焦点。
日前，北京市发改委、天津市规划局、河北省工业和信息化厅，三地政府部门相关负责人齐聚北京，共商京津冀三地的协同发展计划。
天津市市长黄兴国在3月14日召开的市政府常务会议上强调，结合大交通体系建设，优化“两港四路”布局，推进区域互联互通，完善载体功能，优化服务环境，加强生态保护，积极主动承接北京功能转移。
河北省省长张庆伟强调，综合考虑京津两市功能定位和河北省比较优势，在区域规划中河北将成为京津城市功能拓展和产业转移的重要承接地，重点在规划编制、产业布局、城镇空间布局、基础设施建设、生态环境治理等方面搞好协同，加速与两地融合。
一位接近规划制定部门的专家告诉《财经》记者，“京津冀已经成为新的历史机遇下中国新型城镇化的样板。”规划的制定亦是秉承此原则。
记者从相关部委了解到，在“顶层设计”层面，京津冀一体化将以已着手编制的“首都经济圈”规划为蓝本，从京津冀的功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等方面入手制定相关政策。
在产业协作方面，京津冀一体化将在新的框架下理顺三地产业发展链条，形成区域间产业合理分布，在大的框架下对接产业，摒弃之前三地同质化的发展路径。“京津冀三地将在自己的比较优势和竞争优势的基础之上强调分工和定位。”
“协同发展其实挺难的。北京有城市病，天津也有，河北的城市也有，它们像同一个病房里的三个重病号。”长期研究区域经济发展和产业链规划的专家刘春成告诉《财经》记者，三个区域长期以来并没有互相承接产业的意识，基本互不往来，其发展的区别是“大而相同”和“小而相同”。因此病灶都差不多。
以往“承接产业链”转移的效果并不理想。“河北关掉一些钢厂，再把北京的钢企迁移过去，把所谓的生产线转移。这不是真正的协同发展。”一位曾在北京市政府系统任职的官员告诉《财经》记者，2008年奥运会承办期间，曾经从北京搬迁到河北一批企业，这几年运行下来，与最初的预想大相径庭。“应该以市场经济的手来布局产业”。
与此同时，生态合作在“顶层设计”层面将是浓重一笔。
“城市病的引爆点是北京的雾霾。”国家发改委城市和小城镇发展中心主任李铁告诉《财经》记者。此外，基础设施滞后、交通瓶颈、房价高涨、水资源紧缺、应急能力低下等也是北京的多重病症。
多位学者建议，这些“城市病”的治疗，亟待在京津冀一体化的框架下化解。在大气污染协同防治、防护林协同建设、水资源共同保护、清洁能源协同推广等领域颇有合作空间。北京公共设施紧张，将产业链和城市人口辐射到河北、天津，可以腾挪空间，缓解城市压力。
京津冀的交通一体化，亦是顶层设计需要考虑的重要环节。
在今年“两会”上，全国政协委员、财政部财政科学研究所所长贾康表示，京津冀协同发展中，北京向河北、天津疏散北京地区的交通和人口压力是关键。据悉，构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域，形成互联互通的综合交通网络是“顶层设计”的题中之义。
记者从北京交通部门了解到，目前，京津冀已有多条高速公路互联互通，其中河北与北京已有六条高速公路接口，与天津有九条高速公路接口，去年底，京津冀ETC(电子不停车收费系统)正式联网运行，高铁和城际铁路更将空间距离和经济距离压缩。到2020年，京、津、石三个中心城市之间还将有三条高速路线连接。环京津周边县(市、区)与京津之间至少有一条一级公路连接。
不过从区域内高速铁路的连接、空中交通的打通等方面来看，还有许多待补的课程。
“首都经济圈”博弈
“环首都经济圈”概念在过去数十年屡经更迭，京津冀三地对“圈究竟画多大”理解各异。
“最新消息是，北京、天津、河北全省都纳入圈内。”国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长高国力告诉《财经》记者。
“十二五”规划提出了建立“首都经济圈”，2011年，北京市发改委委托多家研究机构研究首都经济圈，高国力所在的研究机构承担了“首都都市圈空间布局”的专题研究。“首都经济圈的编制试图解决北京作为首都在发展中遇到的困难，从而化解首都未来发展中遇到的瓶颈。”
当时在选择首都经济圈范围时，主要选择与北京毗邻的地区。这便是“1+3+6”方案的由来。即北京市加天津的宝坻区、武清区、蓟县3个县(区)和河北的张家口市、承德市、保定市、廊坊市、唐山市、秦皇岛6市。《财经》记者从多个渠道获悉，由于仅纳入3个区县，天津市对这一方案“不感兴趣”，而河北未被纳入的5市则“特别感兴趣”，不断游说，期待纳入首都都市圈。
“为了便于规划出台后有效实施、监管、考评，现在最新的范围拓展到京津冀全部行政区域。”高国力说，规划的出发点和落脚点和三年前有所不同，现在更着眼于三者的协调、功能定位上的错位，以及产业有序配套，“可以说把三个省级单位放到一个平等的位置上，寻求协调发展。”
河北省社科院原副院长杨连云回忆说，1986年时任天津市市长李瑞环提出了“环渤海经济区”的概念，毗邻而居的京津冀三地萌生了区域合作的构想。环渤海经济区是一个以北京为圆点，400公里半径内的区域，包括了北京、天津、河北、山东、辽宁、内蒙古等地。
当时各方意识到要发展就要联合，碍于“计划经济”观念，这种跨行政区域的合作并没有实质推动。上世纪90年代，河北又提出“两环(环京津、环渤海)开放”战略，但是这种“一头热”的激情并没有点燃周边省市，最终无疾而终。
京津冀协同发展由务虚走向务实，是在2004年。
2004年2月，国家发改委召集北京、天津、河北三地发改委官员前往河北廊坊，参加“京津冀地区经济发展战略研讨会”。这次会议达成了三地一体化发展的共识，即“廊坊共识”。
据悉，这次会议列出包括建立高层联席会议制度、联合设立协调机构、启动京津冀区域发展总体规划编制工作、在容易突破的领域开展合作等近十项举措。杨连云认为，“这个共识写得非常好，但是落实效果不好。”不过，比较成功的当属农产品供应，河北的肉、蛋、蔬菜进入北京、天津市场，占到了北京一半的市场份额。“从地头到餐桌的保障体系，从农田到超市的对接，这个做得非常好。”杨连云说。
但在二三产业布局和城镇化布局上，“基本没有什么进展”。突出表现出产业结构趋同，同质竞争严重。杨连云举例，如北京和天津在“十一五”规划上都确立了以电子信息、机械制造、石油加工、钢铁、旅游等行业作为主要产业，河北与北京在汽车生产等领域也高度重合，和京津相比，二者重合度略低，但是河北省内各市产业结构(如钢铁、能源等产业)趋同现象却十分严重。
2005年之后，河北曹妃甸新区得到发展，在政府主导下，一些项目开始落户该新区，其中北京首钢搬迁颇具标志意义。但是这种能耗大、污染重的项目搬迁，“行政意味”浓厚，且与当地产业嵌合欠佳，其转移的“污染病”亦遭到各方人士质疑。
还有诸如首钢在大厂投资100多亿元建设装备制造生产基地；部分央企在廊坊、秦皇岛建立科研、生产基地；一些北京市属企业在张家口、承德等地建立生猪、鸡生产基地。然而由于这些跨区域的分工合作是零星的，三地合作机制未能真正建立。
“十一五”时期提出要编制区域规划，其中包括了京津冀都市圈规划、长三角城市群规划、成渝经济区规划。按照200公里为半径，有一个以北京、天津与河北省的承德、张家口、保定、唐山、廊坊、沧州、秦皇岛、石家庄八个地级市为格局的“2+8”京津冀都市圈。列入“十一五”规划之后，国家发改委紧锣密鼓地开始编制，原计划一年后完成，但是到了“十二五”规划出台时，仍未出台。
“直接的冲突就是都市圈范围问题，当时河北8个地级市进入都市圈，剩下的3个认为也应该包括进去。” 国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成介绍说，河北要求仿效长三角城市群“两省一市”做法，把全省11个地级市全部纳入都市圈。
京津冀都市圈规划最终未出台，此后河北省提出了“环首都绿色经济圈”规划，进入规划范围的是与北京接壤的14个县(市)，主要集中在保定、张家口、廊坊、承德四市。由于与北京联系紧密的高碑店等地没有纳入，这种单纯以接壤来划定的规划也饱受部分市县病垢。
“十二五”规划提出首都经济圈之后，“1+3+6”方案随之出台，但由于石家庄、沧州、衡水三市旁落，三市强烈要求加入首都经济圈，此后圈的范围也不断扩大，即后来的“1+3+9”方案。新一版的京津冀协同发展国家战略已经明确，三个行政区的全部区域均纳入其中。
从“京津冀都市圈”，到“环首都绿色经济圈”，再到“首都经济圈”，概念的变迁彰显京津冀三地数年暗战。亦可看出人们对京津冀一省两市合作的期待之高。
京津“双核”之虞
2013年5月，习近平在天津调研时提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”。与其他国家首都经济圈“单核”模式相比，中国首都经济圈的“双核”模式颇为特殊。
“双核比单核发展更难，最困难在于两核之间如何协调。”上述区域规划专家透露。
在不少业内专家看来，北京应该作为“京津冀产业链的大脑”。而天津是经济中心、国际航运、国际物流中心，应该发展高端制造业。而对于一般制造业(比如汽车零部件生产)、原材料生产、石油石化产业可以分流到河北。
高层或许寄望北京和天津之间的连线协调，成为“大动脉”。将户籍、医保打通，院校搬迁，区号、邮编、交通网络统一，让这条“大动脉”通畅无阻。
现在的动脉，则时常梗阻。多位受访人士认为，铁路、港口、机场等基础设施一体化建设是基础。以机场为例，北京、石家庄、天津三个城市均有机场，但北京机场超负荷运转，而石家庄和天津机场则“吃不饱”。过去各自为政，三大机场实际上没有互联互通，致使运能闲置。目前北京市已经完成第二机场的选址，专家建议，可通过修建轻轨等方式实现互联互通。
“从西单上地铁，直接到石家庄下，这才叫互联互通。”中国国际经济交流中心一位研究城镇化的专家告诉《财经》记者。由于之前几十年的发展都是各自为政，不同城市的轨道交通标准都不同。在交通之外，不同区域的企业流、资金流、物流、人流都是梗阻的。“完全打通大动脉，必须推进改革。”上述专家说。
有研究人士指出，“双核”模式下的区域经济规划，不适宜再用“经济圈”的方式，而应用“辐射带”的方式实施规划。例如现有的京津冀地区的产业链，可以辐射到内蒙古的东部、山西和山东的部分区域，甚至可以将东北三省作为腹地，承接产业链条的转移。
“实际上内蒙古东部城市到北京的距离，比石家庄到北京的距离都近。而且京津冀是没有资源的，内蒙古、山西和东北有资源，东北又有老工业基地的产业基础。”内蒙古的一位官员告诉《财经》记者。
“一体化”难题
2月26日，习近平在北京主持召开座谈会时提出，从北京城市战略定位、疏解非首都核心功能、提升城市建设质量、健全城市管理体制、加大大气污染治理力度等要求。非核心功能要疏解出去的信息被市场很快捕捉，河北板块的股票在股市上接连涨停。
北京交通、环境污染、人口过多等问题日益突出，已引起中央决策层的重视，为此，优化首都的功能定位迫在眉睫。在部分受访人士看来，解决北京的“大城市病”问题在一定程度上加速推进了京津冀三地协同发展国家战略的实施。
“根据这个定位采取和其他地区联动的方式进行功能的转移，比如把一些机关迁得远一些，学校、医院也分散起来，不要继续拥堵在二三环。迁都不现实，但是迁走一些部门是现实的。”一位不愿具名的官员介绍说。
按照相关部门官员思路，不把首都定位为经济中心，即可转移部分经济功能，可以采取合办园区、利润共享的方式实现非核心功能的分解，从而解决城市病。“要靠北京自己来解决交通拥挤、气候污染等问题，100年都解决不了。”上述官员重申。
河北省保定、廊坊等市已经着手部署如何抓住京津冀协同发展重大机遇，准备部分产业和部门搬迁，而天津市也早已草拟了一份承接北京产业转移的方案。
在一些学者看来，京津冀协同发展的真正难题在于京津的经济中心之争。天津被官方确立为北方经济中心，其发展依靠其沿海优势。北京虽不曾被定位为经济中心，但是它实质上就是经济中心，其经济规模、产业结构等优势均是天津不可比拟的。
杨连云介绍说，建国前北京一直是个消费城市，建国后在苏联帮助下逐步转为生产性城市，企业涵盖了钢铁、机械、石油化工、电子、建材、医药、纺织服装、轻工、食品等行业。改革开放以来，首都发展规划从未被定位为经济中心，但是北京一直按全国的经济中心来做。
上世纪90年代初，北京提出首都经济概念，重点发展总部经济。在政策引导下，人才、资金、技术等要素急速向北京聚集，北京成为央企的总部、跨国公司总部，一些原本在河北等地的企业也纷纷将总部迁往北京。
“大树底下不长草”，河北人抱怨大量生产要素被北京“虹吸”，反过来，河北还要向北京提供优质的空气和水资源。
拥有沿海和港口优势的天津，实际上更多依赖于东向沿海，对京津冀一体化依赖程度较低。在京津冀协同发展成为国家战略之后，天津市在承接北京产业转移上也较为积极，有意承接金融、贸易、央企总部、医院、高校等方向的企业或机构。
杨连云认为京津冀今日之格局，与财政体制有关系。由于是分灶吃饭，税收多也就意味着留成多，基本建设资金充裕，奖金福利多，这就促使地方干部把主要精力放在招商引资上，特别是第二产业。所以北京大办工业，北京市二三产业总资产一直稳居全国第一，第三产业总资产更是占全国的比重高达76.9%。
由此，京津冀如何分工协作，更多的是一次利益的重新分割与调整。
央企总部多数在北京，按照财税规定，所有子公司的所得税均要到北京总部缴纳，子公司只在所在地缴纳增值税、城市维护建设税。河北一些地方抱怨，企业仅搬迁了子公司，增加了统计上的国内生产总值和比重不高的增值税、城市建设维护税，比重高的所得税仍回到北京总部缴，因而在接受产业转移时要求把总部一同迁入。
高国力认为，搬迁说起来简单，实际上涉及很多问题，其中一个问题就是搬迁过去以后，GDP少了一块，就业被带走一部分，这就涉及到路线图设计问题，在搬迁同时要提出搬迁之后搬出方和搬入方在利益上分配和协调。
高国力建议，对于政府关心的税收分配，可以制定时间表，例如前五年，将百分之六七十的税收给搬出方北京，五年后增加给搬入方(河北或天津)的比重，具体分配方案可以双方谈判协商。
据了解，北京市一些科研、医院、学校等机构，以及商贸流通基地(如动物园批发市场)有望率先实现迁出。国资委[微博]一位官员告诉《财经》记者，备受关注的央企总部迁移，因为牵涉面较广，预计短期内难有动作。
“长三角和珠三角都是在市场经济的大潮中自身发展起来的，并不是靠政府间的协作。”李铁告诉《财经》记者，京津冀一体化，背负着沉重的政府压力，承受着深层次的体制约束，还存在着明显的发展差距，同时又面临着巨大的机遇和挑战。破解难题，应遵循市场规律，破除横亘在京津冀之间的利益和体制鸿沟。
【作者：《财经》记者 李涵雯 翁仕友 】
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