太湖公地困局

　　太湖“公地困局”

　　由于没有跨区域的协调机制发挥作用，太湖成为了各方不必负责的“公地”，这是今年“蓝藻危机”爆发的原因之一。这场危机，为环保付出超乎寻常的代价和努力的浙江湖州市也没有能置身事外

　　□本报记者 吴立波 发自浙江湖州

　　湖州的无奈

　　7月中旬，在太湖南岸的浙江湖州市行政中心南望，远远能看到很多白鹭在湖岸边山上飞翔。这是一种对环境相当敏感的水鸟，当地人告诉南方周末记者，最近三四年，这里白鹭越来越多了。

　　如果有机会分别站在北岸和南岸观赏太湖，很多时候，清浊完全不同的湖面会让人怀疑这是不是同一个湖泊。在湖州，入湖的河水基本都达到三类水以上标准，水面清澈。

　　但是，环太湖有江、浙、沪、皖三省一市，而湖水是流动的，单靠自己的努力，湖州人已很难保证眼前湖水的洁净和清澈。眼下，为了防止无锡蓝藻危机在湖州重演，湖州市政府制订了应急预案。

　　多日来，湖州应急办主任沈虎根在不停奔忙。他几乎每一两天就要坐船到太湖巡查一遍，同时还要不断奔波于环保局、水利局、自来水厂、建设局等单位，协调应急事项。

　　他感到庆幸不已，无锡水危机之后，虽然湖州蓝藻也曾一度小规模危急，“但老天帮忙”，上游降雨较多，太湖水大规模倒灌并没有发生，大规模水污染也就没有发生。

　　蓝藻对于湖州并不是新鲜事。去年8月，由于高温少雨，河道水位较低，太湖水倒灌湖州内河，湖中的蓝藻随之而入，在内河河面形成绿色油漆式的蓝藻层，威胁到湖州两个自来水厂取水口附近的水源。仍是老天帮忙，当时蓝藻爆发时间很短，自来水厂可以用技术手段处理，没有造成供水危机。

　　但是，今年无锡的危机让湖州着实紧张了。由于邻居“得病”，湖州不得不“预防性地吃药”。

　　倒灌威胁，长期以来一直是悬在湖州头上的达摩克利斯之剑。

　　1998年大洪水之后，为防止太湖洪水对沿岸地区的威胁，水利部太湖流域管理局(以下简称太湖局)主持修筑了环绕太湖的大坝，使得太湖成为一个“有沿的大澡盆”。

　　2000年之后，为了解决太湖水量过低的问题，同时为了稀释日益严重的污染，太湖局“引江济太”逐渐成为每年的经常性工程。但在太湖这个注满脏水的澡盆，引江的结果就是太湖水位的抬高。作为太湖上游的湖州河流上游，如果雨水不丰沛，就会发生太湖污水倒灌湖州内河的情况。

　　按照湖州的监测，2000年“引江济太”以来，太湖水位被平均推高了30—50厘米，已连续7年，以平均每年20亿立方的水量倒灌东苕溪以及平原水网地区。近年来，太湖平均倒灌湖州水网的时间，达到每年的三分之二以上。长期倒灌，导致湖州市河网水质与太湖水化学指标相近，水体富营养化程度明显提高。

　　近10年来，处于太湖上游的湖州十分注意环保，面对辖区内的河网污染，既无奈又气恼，因为不是由于自己排污，而是由于太湖倒灌引起河网污染。

　　1998年太湖流域排污达标“零点行动”之后，湖州严格执行了国家标准，对区域内的污染企业实行了严格的关停并转。

　　最为突出的例子是对安吉县第一利税大户孝丰造纸厂纸浆车间的关闭。这个决定让两千多万的利税化为泡影，地方财政大受影响，但这一年削减COD(化学需氧量)2万吨，主河道西苕溪的水质从5类、劣5类，变成了2到3类，一些一度绝迹的水生物重新出现。

　　自此之后，湖州对于环境整治愈发看重，政府实行生态建设和环境保护工作重点目标“一票否决制”。甚至，为了减少干扰性因素，2003年年底，在时任市委书记杨仁争的推动下，湖州甚至一度从2004年开始废除干部考核的GDP指标。

　　2004年湖州工业废水排放量1.05亿吨，比1997年多排放861万吨，但COD排放仅为0.8万吨，比1997年减少了8万吨，总磷、氨氮也有减少。四大水系和六个入湖口的水质基本达到了3类标准，远优于太湖北岸五类、劣五类的水质。

　　但湖州也为此支付了相当代价。

　　湖州市环保局污控处处长章元星介绍，为了控制污染，湖州印染企业的排放标准为一级，而周边城市都是二、三级。这样的标准，使得湖州印染企业相对于二级排放标准，每吨污水处理成本上升了1.2—1.3元。按照中等印染厂每天3000吨的排量，一家印染企业每年增加的成本达120万元以上。

　　不断上升的环保成本，削弱了湖州的产业竞争力。原先丝织业、纺织业发达的湖州，现在纺织业已远远落后于周边的苏州、绍兴、无锡、嘉兴等市及其下辖县市之后。

　　环保的一票否决制和企业成本上升导致竞争力的削弱，同样明显影响了湖州的招商引资。去年，湖州实到外资7.57亿美元，增长16.3%，而同期无锡到位外资27.52亿美元，年增长37.1%。

　　在湖州官员中流传着一个外商的故事。当这个投资5000万美元的造纸项目欲落户时，湖州的环保一票否决了。这个外商一边说着“你们湖州政府真是傻了”，一边转身顺利落户邻近市里。

　　“在太湖这个跨三省一市的流域，湖州在生态保护上吃了亏，甚至糟了别人的殃，谁来补偿我们的损失呢？”湖州环保局环境监测站水质监测室主任王海说。

　　在环保约束下，湖州经济总量和增长速度，明显处在长三角各个地级市后列。去年，湖州的人均GDP为29522元，财政总收入91.77亿元，而无锡人均GDP达57709元，财政总收入为517.35亿元。

　　“太湖局”的困局

　　湖州很明白，涉及三省一市的太湖流域，自己一个小小地级市不能要求太多。

　　从行政区划而言，整个太湖流域归江苏省所有，湖州并没有行政管辖权——这是个历史遗留问题：解放初，中央为了解决太湖土匪在江浙之间乱窜、躲避两省各自追剿的难题而做出的一个行政决策。只是到了几年前，国家才将南太湖沿岸的水面使用权，而不是所有权，交给了湖州。

　　太湖流域治理必须对流域内三省一市统筹规划，同步实施，这是常识，不仅中央政府明白，甚至古人很早就明白。

　　早在1731年的清代中叶，太湖同知署(今吴江市同里镇)作为太湖流域最早的流域管理机构，就已经设立。民国期间，虽然战乱频仍，但当时的国民政府仍旧于1914年，先后在太湖流域设江南水利局和苏浙太湖水利局，并在1927年曾设立太湖流域水利委员会，尝试进行跨行政区域的流域治理和协调。

　　新中国成立后，由于当初行政体制中华东局的存在，1963年水利部和华东局共同筹组太湖流域水利委员会，后经国务院批准成立太湖水利局，但1966年，太湖水利局被撤销。

　　1984年太湖流域管理局再次恢复，考虑到已经开始出现的水污染问题，太湖局挂了水利部和环保局两块牌子，实行双重领导，具有综合执法的功能。

　　湖州环保局王海现在还能隐约记得，当时太湖局每年都会组织辖内环保监测部门开会，进行太湖流域水质监测的工作研究和协调。而在三省一市各地环保部门的监测站，则要按期将有关数据上报太湖局。

　　好景不长，按照环保系统内部人士的说法，由于环保局当时在国家政治生活中地位不高，更重要的是，由于水利部资金雄厚，在太湖局此后的管理当中，环保局逐步淡出。

　　“大概在2002年前后，上面正式发文，环保总局退出了对太湖局的领导。”太湖局副总工吴志平回忆。环保总局的退出，让仅仅作为水利部派出机构的太湖局，在太湖流域涉及环保、农业、水利、建设等众多部门的综合治理方面，举步维艰，仅能行使水行政管理职能。

　　吴志平介绍，现在太湖局每年可以根据太湖的水量和国家有关法规要求，计算出太湖可以容纳的排污总量指标，但是太湖局只能上报水利部，并通过部里反馈给环保总局，并没有权力对这个总量指标进行分解执行，更谈不上督察。

　　由于省市县各级环保局是当地政府的职能部门，环保总局不掌握人、财、物，根本难以控制各级政府因为追求GDP政绩和财力而对环保的漠视。

　　太湖治污更为艰难之处，在于污染成因复杂，各个不同部门的协调很难。

　　湖州环保局王海介绍，国家环保总局的实际调查研究表明，现在水污染形成的原因基本来自工业排放、生活污水排放和农业化肥农药排放。在中国，只有不到20%有效利用率的大量化肥施用，实际上已经成为水体氮磷超标的重要原因。

　　但是，这涉及了分管农业的农委、分管污水处理厂建设的建设局等部门，仅仅环保和水利部门合作，问题也并不能有效解决。

　　“当初环保局是针对工业污染，在三废办的基础上发展的，现在虽然赋予了我们各个领域环保的责任，可是由于涉及各个其他职能，我们的工作实际上没有着手之处。”王海说。

　　太湖流域必须综合治理，实际上是共识。今年6月底，温家宝在无锡调研时，明确提出太湖污染综合治理的十条思路，其中“加强各方协调配合，太湖流域治理要建立高层次的组织协调机制，抓紧编制综合治理方案”，态度鲜明。

　　鉴于太湖局对流域的熟悉和综合协调的经验，业内有人提议，只要中央将环保、建设、农业等各个部门综合规划、监督、检查的权力赋予太湖局，问题就能解决。但也有人担心多头领导造成新的困难，太湖局当初在环保和水利部门间的双头领导，覆辙再现！

　　目前太湖局在水利部部署下，正在制定《太湖管理条例》，设计太湖流域管理协调委员会的方案。但由于仅仅是水利部派出机构，太湖局计划只能将水利部、江浙沪两省一市的领导和他们辖下的水利部门，都纳入这个委员会，形成一个区域协调平台。

　　“我们争取年内能把委员会的会开起来吧。”吴志平说。对于水利部门内部来说，在水资源分配上，太湖局必须协调江浙沪两省一市的矛盾——虽然在污染上谁都想搭便车，但在水资源分配上，谁都想多用水，最后达成一致也并不容易。

　　无锡水危机之后，对太湖综合治理方案的设计，吴志平透露，国务院最终决定让

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