烟草消费税调整程序争议

　　社会公众对“税收法定”的渴望其实是对财税部门尊重纳税人权利的呼唤。财税部门应当更彻底地从立法者兼管理者向执法者兼服务者的身份转化，更多地聆听纳税人的声音

　　◎ 文 《法人》见习记者 彭飞

　　5月7日，财政部、国家税务总局[微博]发出了《关于调整卷烟消费税的通知》(下称“《通知》”)，将“卷烟批发环节从价税税率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征从量税”。根据《通知》，该税调整自2015年5月10日起执行。

　　5月8日，国家烟草专卖局也下发通知，将所有卷烟批发价格均上调6%，并按照零售毛利率不低于10%的原则同步提高建议零售价格。

　　不过在《通知》公示之后，围绕着财政部、税务总局是否有权提税的质疑之声也接连不断。这已经不是公众第一次对上述两部门调整税率的做法表达不满了。而本次税率调整，恰逢今年两会十二届全国人大三次会议通过《立法法修正案》，根据其中第八条规定，税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度只能制定法律。

　　“《立法法》修改之后，人们以为‘税收法定’的春天来了。但时隔两月，再由两部门调整卷烟税，公众难免不可接受。”北京大学财经法研究中心民营企业税法研究室主任翟继光告诉《法人》记者。

　　调税是控烟的有效举措

　　在5月31日第28个世界无烟日来临之前，烟草提税举措迎合了当前国际上普遍对烟草产品课以重税的大趋势。

　　根据来自国家卫计委2014年的统计数字，我国是世界上最大的烟草生产国和消费国，全国吸烟人数超过3亿。

　　根据世卫组织估算，在中低收入国家，烟草制品价格提高10%，可使烟草使用减少5%。

　　中国目前的烟草税是卷烟零售价格的40%左右，去年5月，世界卫生组织就曾向中国政府建议将烟草税提高至卷烟零售价格的70%。

　　禹志汇川财税咨询公司总裁夏聪告诉《法人》记者：“总的来说在相应幅度内调税，会对销售者的利润产生影响，并不一定改变消费者购买此件商品的价格。而调价会直接导致消费者购买此件商品的支出的增减，从而影响消费者的购买选择。”

　　国家烟草专卖局经济研究所副所长李保江说，只有把烟草税率上调最终传导到消费者身上，其控烟的目的和效果才能显现。

　　世界范围内来说，提高烟草产品消费税并因此提高产品价格，是公认的最有效的控烟措施之一。根据世界卫生组织2013年公布的《全球烟草流行报告》，2010年至2012年全球178个被调查的国家中，有97个国家提高了烟产品消费税。有媒体报道称，2014年，印度、俄罗斯、白俄罗斯、土耳其、约旦、哈萨克斯坦、摩尔多瓦、汤加、赞比亚、乌干达、乌克兰等国家均提高了卷烟消费税。

　　在本次调税之前，我国曾分别于1994年、1998年、2001年、2009年四次调整过烟草消费税。2009年的调整中，在生产环节，调整了计税价格，提高了消费税税率，同时，卷烟批发环节还加征了一道从价税，税率为5%。

　　从国家层面来讲，烟草税是国家税收的重要来源，公开资料显示，2014年，我国税收收入为11.9万亿元，同比增长7.8%。其中，卷烟消费税为4823亿元，同比增长12.5%，卷烟消费税在总税收中的占比达到4%。

　　提税程序遭质疑

　　如果单纯从税收和控烟角度来看，提高烟草税都无可非议，但争议就出在了提税的程序上。

　　中国政法大学行政法学教授王天华告诉《法人》记者：“既然《立法法》已经规定税率确定只能制定法律，就不能由行政法规、行政规章创制。那么财政部和国家税务总局直接调税就存在程序违法问题。”

　　基于相同认识，不断有律师、学界专家等发声质疑本次调税的合法性。有媒体报道称，律师韩甫政已于近日致函财政部和国家税务总局，要求撤销“60号文”(《通知》)。他认为财政部和国家税务总局在《立法法》修改实施后，还以原通知的形式来调整《立法法》所明确规定的“税率”，此种行政行为不符合《立法法》等法律规定。

　　曾几何时，《立法法》确立的“税收法定”原则成为今年两会的热点，特别是涉及税率法定的条款先进入二审稿，再被从三审稿中拿下，最后在专家的合力推动下终于在《立法法》修正案中找回名分。

　　根据《立法法》第九条的规定，“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权做出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。”也就是说，尽管按照第八条的税收法定原则，税法基本要素的调整都要由法律规定，但是依照第九条，如果该事项尚未制定法律，是可以授权国务院先行制定行政法规的。

　　按以往的惯例，调整消费税税率只须由财政部和国税总局起草意见后上报国务院，由国务院审批通过后，再以部委名义发布。

　　翟继光告诉《法人》记者，目前我国并没有法律层面的“消费税收法”，卷烟消费税的法律依据是《消费税暂行条例》。该条例只是行政法规，尚未经过全国人大立法，因而就消费税来说，可以适用第九条的规定。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，根据《消费税暂行条例》规定，国务院是消费税的征收主体，所以，按法律规定的程序，应该以修订《消费税暂行条例》的方式，或者由国务院直接发布消费税调整决议来调整消费税。

　　贾聪认为，虽然新修订的《立法法》明确了税率的调整必须制定法律，但同时并没有收回之前对国务院的税收立法授权。换言之，国务院依据授权制定的《消费税暂行条例》并没有被废止，仍然是现行有效的；既然《消费税暂行条例》现行有效，那么消费税的税率调整仍应遵照该暂行条例第二条第二款的规定，即“消费税税目、税率的调整，由国务院决定”，本次财政部、国家税务总局发布的调整消费税税率的通知，调整了卷烟批发环节的税率，只是沿袭了以前的政策发布程序和习惯，无可厚非。

　　“根据《消费税暂行条例》的规定，如果直接由国务院修改条例或者发布决定，就不会产生这么大的争议，但是修改行政法规的程序较长。”贾聪说道。

　　“税收法定”其路漫漫

　　北京华税律所主任刘天永在接受《法人》记者采访时认为，财政部、国税总局以《通知》形式直接调整卷烟消费税，的确与《立法法》第八条的规定主体不符，但同时，也需要结合我国授权立法的现状来看待。

　　我国现行的税收授权立法制度源自1984年和1985年全国人大对国务院的两次专门授权。在这两次授权中，全国人大毫无限制地将税收立法权授予了国务院属于典型的“空白授权”。我国18个税种中只有企业所得税、个人所得税和车船税3个税种是全国人大审议立法的，包括《消费税暂行条例》在内的尚未法定的15个税种是授权国务院以行政法规的名义颁布实施的。要想改变这种“法律调税少，法规调税多”的现状，需要全国人大逐步收回授权立法权限，不能一蹴而就。

　　夏聪亦认为，可以用“治世从经，变法从权”的思维看待我国的财税法治现状。我国目前正处于法治建设的重要时期，已经有了基本的法律体系，粗线条的框架已经有了，但是在实施和操作层面还不够细化。如果法制结构完善，则应该严格遵行，虽然损失一些效率，但是维护了法律体系的稳定和权威；如果法制体系仍处于建设和改变之中，为了提高法治建设的效率，则可以适当做些权变。

　　翟继光则表示，社会公众对税收法定的渴望其实是对财税部门尊重纳税人权利的呼唤。因此，《立法法》修正后的财税部门应当更彻底地从立法者兼管理者向执法者兼服务者的身份转化，政策的制定和执行应当更多地聆听纳税人的声音，更多地将纳税人当作主权者来尊重和服务。唯有如此，社会才能将关注的重点集中在制度本身的科学性、合理性上，而不在乎制度出自谁之手。