小南海水电站争议引出长江生态忧思 保护区曾让路
环保部是否有权否决国务院批复的规划项目
小南海水电站争议引出长江生态忧思
本报记者 刘世昕
近几天，“反坝派”和“挺坝派”争议了七八年之久的小南海水电站又一次站在了风口浪尖。
3月30日，环保部批复了中国长江三峡集团公司(以下简称“三峡集团”)提交的《金沙江乌东德水电站环境影响报告书》。但在这份批复中，环保部却“出人意料”地说，未来三峡集团及其他单位，不得再规划和建设小南海水电站、朱杨溪水电站、石硼水电站及其他任何拦砂坝等涉水工程。
批复中的这段内容迅速在一些关注小南海水电站的民间组织间流传，很多机构将其解读为，环保部第一次明确否决了小南海水电站。但同时也有不少质疑的声音，认为环保部不应该在批复乌东德水电站环评的时候，扯到小南海水电站。甚至有人提出，环保部此举已经涉嫌严重违反了行政许可法的相关规定。
长江上游珍稀鱼类保护区为小南海水电站让路
小南海水电站曾被列为重庆市“十一五”规划最重要的项目，也因为其370亿元的计划投资额，有可能成为重庆史上最大的单体投资项目。
水利部长江水资源保护局原局长翁立达回忆说，小南海水电站尽管被列入1990年版的《长江流域综合利用规划》，但真正被动议建设还是重庆市2009年出台的“十一五”规划。当时重庆方面一个比较重要的理由是，都守在长江边，上游的云南、四川，下游的湖北，都有自己的水电站，重庆也要有，要改变重庆没有水电站的历史。
这个项目一提出就遭到不少反对，最重要的原因是，拟建设的小南海水电站坝址规划在“长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区”。
按照我国相关法律的规定，国家级自然保护区的核心区是不能开工任何项目的。为了让小南海水电站项目上马，重庆方面建议国家有关部门修改保护区的范围，这样水电站就可以顺利上马。
2009年年初，我国鱼类学研究领域的泰斗级人物、中科院水生生物研究所院士曹文宣在接受中国青年报记者采访时表示，过去几年，为给长江上游“高潮迭起”的水电开发让步，“长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区”的范围已经一再缩小。前几年保护区为给三峡工程让路，被“掐去了头”，如果“再去了尾”，那么剩下的、支离破碎的河段就不可能继续成为长江上游特有鱼类的生命通道。
翁立达说，当时反对者还有一条重要理由，规划中的小南海水电站装机容量只有180万千瓦，是个非常小的水电站，这点电量完全可以通过优化上下游的几个发电站就能提供给重庆市。重庆市没必要为了这一点发电量就让长江干流上唯一的国家级鱼类保护区变得支离破碎。
据大自然保护协会长江保护项目的负责人介绍，他们曾对长江几个发电项目的成本进行过比较，三峡工程每千瓦发电的成本是4950元，长江上游溪洛渡水电站的成本是每千瓦3538元，向家坝的成本是5749元，而小南海的成本将高达每千瓦13553元。
令大多数保护人士遗憾和意外的是，2011年环保部接受了农业部提出的“长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区”的修改方案，削减了这个保护区的面积，在长江上给小南海水电开发项目“让出一块地盘”。
“环保部此举上升不到违反行政许可的层面”
尽管保护区给小南海水电站让路了，但很多环保人士还是寄希望于未来在环评审批时，环保部能“阻拦”一下。没想到，小南海水电站的环评报告还没有交到环保部，环保部就在审批其上游的乌东德水电站的环评报告时，提出了反对意见。
一位接近环保部的专家说，其实环保部在审批乌东德水电站时对小南海水电站提出的意见，并不是真正意义上的“否决小南海水电站”，但是“顺便传递了环保部的态度，对小南海水电站是不支持的”，可以说是对小南海水电站的业主单位三峡集团的一种告知。
对环保部在审批乌东德项目环评时，提及小南海项目是否涉嫌违反行政许可法相关规定的质疑，北京大学法学院教授汪劲表示不赞同这种质疑。他说，从文件的表述来看，环保部并没有否决或禁止小南海项目，只是告知三峡集团不再申报这一江段的水电工程。
汪劲认为，环保部也在批复中给出了理由，“过去10年，长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区因金沙江下游一期工程建设等因素进行了两次调整，自然保护区结构和功能已受到较大影响。未来该流域开发必须严格按照主体功能定位，严守生态保护红线，切实严格依法保护长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区”。
另一位环境法学人士、中国政法大学教授王灿发也认为，环保部在审批一个项目环评时，是可以提出限制性条件的。在这个审批中，环保部提出，三峡集团不得再申报小南海水电站等项目，其实就是批复乌东德水电项目的限制性条件。
王灿发认为，只要没有超越该部门的审批权限，环保部根据现实中的生态条件，是有权对一个项目的环评审批提出限制性条件的。
上述接近环保部的专家也认为，对乌东德项目的环评批复替代不了对小南海的环评批复，这种表示有瑕疵，但上升不到违反行政许可相关法律的层面。
长江流域综合规划也该有一份环评
“挺坝派”还有一个观点认为，小南海水电站是《长江流域综合利用规划》明确要上马的项目，这份规划早在1990年就获得了国务院批复。国务院都批复的事，环保部有什么权力通过环境影响评价的方式否决掉？
对此，王灿发和汪劲都认为，规划只是工程项目的一个依据，并不意味着规划列入的项目都必须执行，如果生态环境发生了变化，生态环境容量不够，环保部门可以依照现实情况对项目进行否决。
汪劲特别强调，规划只是前瞻性的统筹和安排，规划说可以干的事，如果不符合法律法规标准，一样不能干。
说起那份规划，翁立达有一肚子话要说。他说，到目前为止，我国与长江综合利用的规划有两部，一部是被反复提到的1990年版的《长江流域综合利用规划》，另一部是2012年国务院批复的《长江流域综合规划(2012-2030年)》。
翁立达说，1990年版的《长江流域综合利用规划》是为三峡工作做准备的一部规划，所以侧重项目开发，缺少生态环境保护的内容，可以说是有缺陷的。
翁立达告诉记者说，对河流水资源和水能资源的开发利用必须适度，不能超越河流自身的恢复调整能力，国际公认40%为水资源开发利用程度的警戒线。而随着水电规划的实施，金沙江流域规划的水库总库容将达到径流量的83%，长江上游地区水库总库容将达到河川径流量的61%，对河流生态环境将产生长期深远的影响。
在他看来，应根据长江流域水资源和水环境的承载能力，刚性规定水能资源开发利用的上限。翁立达说，长江宜昌段的年均径流量变化已经向人类发出警告：1981年～2000年，这个点的年均径流量是4384亿立方米；而2003年～2012年，这里年均径流量只有3978亿立方米。
尽管2012版的《长江流域综合规划》有了不少生态环保方面的内容，但翁立达认为，最大的遗憾是，这份规划出台之前，有关部门就批复了电力公司联合提交的长江电力开发规划，各大电力公司已经完成了对长江的“跑马圈地”。
翁立达说，按道理，2012年修编长江流域综合规划，是要弥补原来对生态环境考虑不足，但最后，没有起到这样的效果。
在不少生态学家看来，长江的生态环境确实已频频亮出红灯，是不是应该重新评估《长江流域综合规划》，让这个规划本身也有一份环评。
本报北京4月11日电
