金融改革四大难

　　文/《财经国家周刊》记者 聂欧 宋怡青

　　金融改革操刀者面临着诸多难题，在当前政经生态设定的一系列约束条件下，正经历多空激辩、利弊权衡的艰难求解。

　　愈久弥"艰"的金融改革，今年有望大面积开花结果。

　　3月31日，国务院公布《存款保险条例》，将于2015年5月1日起正式实施。根据今年3月中央政府工作报告和国务院总理李克强、央行[微博]行长周小川的答记者问等权威来源，民营银行的开设将"不设限额"，利率市场化正在啃最后一块硬骨头，互联网金融监管意见即将出台？?

　　金融改革牵一发而动全身，其旨向是服务实体经济，其底线是不发生系统性、区域性金融风险。在此区间内，多项具体改革正推进。

　　尽管决策层已下定决心，但错综复杂的金融改革仍面临种种技术和利益上的难题：

　　比如，金融系统基础设施匮乏，利率改革只差临门一脚但基准利率却悬而未决，市场软硬件设施如何跟得上民间金融创新？

　　再如，兼顾改革效率与风险管控，央行将如何从"三角困境"中脱身？

　　又如，金融混业大势与现有分业监管体制、机制日渐背离，监管面临空前挑战，且部委之间和央地之间权责边界又该如何界定？

　　还如，"一带一路"国家战略在前，政策性金融机构仍职权不清，如何算清"政治账"和"经济账"？

　　这些难题，正在当前政经生态的一系列约束条件下经历着多空激辩、利弊权衡、艰难求解。如同国务院发展研究中心对外经济研究部部长张小济对《财经国家周刊》所言，改革必然有阵痛，但不改革将承受更大的损失，"不去尝试，就永远不会成功"。

　　金融基础设施何时补位？

　　一位陈姓投资人，去年因为投资常州市中小企业集合债券而被"套牢"，可能血本无归。

　　他坦言，投资时虽然明白高风险伴随高收益的简单道理，但自己不太懂如何判断风险，全凭经验，而且，"有政府批准和担保公司代偿，我的本息一分钱都不能少。"

　　眼下，由于金融机构、投资者乃至企业自身均很难准确评估收益和风险，不但易导致风险潜藏累积，市场活力上不去，还倒逼政府部门对部分金融产品隐性背书，刚性兑付的神话始终难破--利率改革的深化，让金融市场基础设施的缺失逐渐变得刺眼。

　　"缺失的是基准利率，即最重要的基础设施之一。"上海银监局局长廖岷告诉《财经国家周刊》记者，市场参与者可用与基准利率的价差来衡量金融产品的风险、收益。

　　浦发银行行长朱玉辰也指出，从银行角度看，利率市场化改革已较为深入，除存款利率上限尚受管制外，其他已全部放开。接下去，改革重点将是选定基准利率--这一整个金融市场利率体系中处于核心地位、起基础性作用的"锚"。

　　金融基础设施的缺失，却还不仅仅是基准利率。

　　3月，李克强总理在政府工作报告指出，要灵活运用货币政策工具，加大对经济社会发展薄弱环节的支持力度。其中，小微企业乃重中之重。这就牵扯出另两个难题--改变融资难、融资贵现状的动产金融发展，以及全社会征信体系建设。

　　以动产金融来扩大企业融资抵押、质押的范围已是大势所趋，但顶层设计上仍然存在较多不确定性。对现有融资规则的改革，亦遭遇瓶颈。

　　今年1月，央行发布《关于做好个人征信业务准备工作的通知》，要求芝麻信用管理有限公司、腾讯征信有限公司等八家民间征信机构做好接入个人征信业务的准备工作。但问题在于，其数据质量、安全规范如何符合央行征信系统要求？央行又该如何对未来征信市场设立门槛和监管框架？

　　"阿里的蚂蚁金服集团开始进军农村金融了。"有央行人士表示，征信系统的基础建设尚处铺陈阶段，电商平台的大数据分析是否足以用于信用评级和放贷？电商真的能全面掌控个人负债总水平等核心要素吗？阿里究竟能多大程度改善农村金融的供给面？

　　更为关键的是，"BAT"等互联网企业的数据采集涉嫌侵犯公众隐私，欧洲各国均对此有严格规定，但中国的立法何时跟上且由谁负责，恐怕非央行一己之力。

　　基准利率、动产金融和征信体系等基础设施的滞后，制约了整个金融改革进程。十八届三中全会《决定》指出，要"加强金融基础设施建设，保障金融市场安全高效运行和整体稳定"。

　　去年11月，财政部首次发布了一、三、五、七、十年等关键期限国债及其收益率曲线，就意在完善利率市场化环境下的基准利率体系。

　　但一位中债登的内部人士评价，现有国债收益率曲线仍很难充分定价，不少投资者不懂也不敢轻易依据其进行判断，市场教育还差得很远。

　　他进一步表示，央行、财政部、证监会[微博]等部委手中均各自管辖一部分可参考利率，在发行规则、规模和管理办法上各执一辞，造成了金融市场的割据和资金流通不畅，最终受害者却是实体经济。

　　在推动动产金融方面，去年，央行在山东、广东试点信贷资产质押，建立内部评级数据库，让银行以优质存量信贷资产质押以获得央行再贷款，盘活存量信贷。与此同时，天津亦开始试点动产权属统一登记制度。但是，如何以现有的应收账款登记系统和融资租赁登记系统为基础来创新，成为一大技术性障碍。并且，如何厘清抵押品权属关系，以及如何在传统信贷上做到突破，或者尝试发挥非银机构的作用，都是难题。

　　"试点工作刚开始，头绪太多，尚需大量的尝试。"一位央行调查统计司人士称。当下，各地的融资难题已由小微企业向大中型企业蔓延，动产金融这一新的"舶来品"，发挥效用还待时日。

　　在征信体系建设方面，3月18日，人民银行[微博]副行长潘功胜在央行调查统计工作会议上表示，央行正在建立完善影子银行、互联网金融统计监测体系，以及构建企业融资成本变动监测体系。

　　据悉，这几大监测体系的建立，将逐步实现全国金融业综合统计"一本账"的目标，总揽金融信息和大量非金融信息，形成全国范围的"金融大数据库"。但是，仅仅建立影子银行监测系统，就已耗费了近两年时间。

　　问题的解决非一日之功，但毕竟已经上路。

　　改革效率与风险如何拿捏？

　　允许个案性金融风险的发生，守住不发生系统性、区域性金融风险的底线，是李克强总理在今年两会答记者会上的表态。

　　在当前宏观经济增速换挡和实体企业面临困境的约束条件下，浙江、江苏、广东等地的金融风险和地方债务风险积聚，致使金融系统面临一定程度上的不确定性。利率改革等又进入攻坚阶段，传统金融机构将同时面临金融脱媒、利差收窄和风险积聚等多层次挑战。

　　改革不容回头，进一步推动改革也是共识，但在风险底线硬杠杠之上，具体改什么、如何改，有关部门、专家学者意见不尽一致。

　　以资本项目开放为例：央行调查统计司司长盛松成主张尽快放开，中国社科院学部委员余永定则建议谨慎推进，而北大[微博]教授林毅夫则态度鲜明地反对在当前条件下开放资本项目。类似争论，也发生在利率市场化、机构准入的步骤和速度等问题上。

　　北京大学国家发展研究院教授黄益平[微博]认为，任何改革均同时具有成本和效益。回报超过成本就应继续改革，反之则最好停步或缓步。在对十八届三中全会《决定》中提及的金融改革措施做了详细量化后，他给出了改革对中国经济的具体影响：

　　首先，金融改革将最终可能令GDP增速提升0.7~1.4个百分点，其一方面让资金从效率低的企业流向效率高的企业，改善总体资金利用效率；另一方面，资金利用效率高的企业往往生产率增长较快，整体经济增速提高。

　　但资本在配置过程中，不同的企业或萎缩、或扩张，两者之间存在明显的时间差，可能造成一系列经济与社会问题，付出改革成本。

　　其次，金融改革很可能将实际贷款利率显著推高2.7~5.1个百分点。这对于实体经济融资的利弊，还要视改革力度和监管质量而定。

　　并且，改革可能致使相当于20%的GDP的资本净流入，但证券投资资本却会出现相当于GDP的7.9%~11.5%的资本净流出。

　　"国际货币基金组织[微博](IMF[微博])持有不同意见。"一位前IMF研究人士称，中国资本项目开放的后果，将是规模可达GDP中4~8%的资本净流出，因而必须审慎改革。

　　一些新兴市场国家的经历也表明，即便改革深化之后出现大规模资本净流入，这种资本流入虽在短期内支持经济增长甚至促成资产泡沫，但未来一旦资本流向逆转，可能酿成危机。

　　黄益平进一步表示，金融改革还可能将货币危机和银行危机概率提高8~22个百分点，"目前的风险还能由政府兜底，但如果银行坏账不断发展，总有政府兜不住的一天"。

　　很明显，仅利率市场化一项改革，就可能因银行贷款利率大幅上升而造成部分企业严重的财务困难，甚至出现强制性去产能，导致严重后果。

　　可见，改革除了需要壮士断腕的决心和魄力，还要有过人的智慧，金融改革尤其如此。

　　对现有监管的空前挑战？

　　银监会原副主席蔡锷生对《财经国家周刊》记者表示，既要保证改革效率又要规避风险，利率改革、汇率改革等一揽子措施就不能完全割裂开，要在推进中有效搭配，减少冲击力度。

　　然而，这涉及两大难题：一是相关部委的现有人员结构将面临调整，二是部际协调如何切实有效。

　　十八届三中全会《决定》指出，要"落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任"。这对于"一行三会"来说，均是一场大考。

　　例如，基准利率的选定就应完全交由市场，摒弃央行大包大揽的惯常做法。由此，必然要求央行从数量型、行政性直接调控，向价格型、经济性间接调控转变，触及到现有的货币政策框架结构调整，要求其从调控手段、效果和货币政策传导方式等方方面面"动刀"。

　　一位央行地方分支负责人透露，早年交通不便，为防止民众取现挤兑，央行通常将司库铺设到了县区这一行政级别，全国主要市县都因此派驻了物力、人力。但现如今，跨省高速大多仅数小时路程，很大一批老机构已无存在必要。

　　央行副行长、国家外汇管理局局长易纲在今年全国两会期间接受《财经国家周刊》记者专访时也提到，外管局主动实施简政放权，仅在货物贸易外汇管理改革上就废止了123个规范性文件。总局近年宣布废止和失效规范性文件超过700件，削减幅度超过六成；分局则由上万件削减为160余件。

　　"央行大量机构都另设了地方分支，简政放权是否也该对人员、规模和结构进行调整？"前述央行地方分支负责人如是提议。

　　受访专家建议，守住区域性风险底线有待建立完善的风险分担机制--捋顺中央和地方的监管边界，建立双层监管模式，中央金融监管部门与地方金融办等非监管机构切实发挥起协同效应。

　　关于部际协调，根据《中国人民银行[微博]法》第30条规定，央行须承担维持金融体系稳定、保障健康运行的任务，而《商业银行监督管理法》又规定了银监会的审慎监管工作。在受访专家者看来，无论从组织机构还是政策工具，央行和银监会都应该以宏观审慎监管框架来对金融稳定负责。

　　银监会具有运用资本金、拨备、贷款成数、风险指示等措施监管商业银行的职责，央行也要用贷款额度、窗口指导等管控商业银行风险，且两者都对银行进行压力测试。在业内人士看来，这其中或有重复甚至矛盾之处。

　　黄益平撰文指出，分业监管的重大缺陷即缺乏有效协调，分工、责权不明确，易造成或者重复监管、或者监管空白，甚至有些监管措施相互矛盾。而且，这样的体系很难适应日益增多的交叉业务与交叉投资。因此，当务之急是建立高层次的国家金融稳定委员会。

　　2013年8月，经国务院同意，央行牵头组成金融监管协调部际联席会议。但北京大学教授曹凤歧等专家认为，联席会议是非常设机构，"一行三会"同为正部级机构，协调效果有限。他建议，成立一个具有政府管理职能的"中国金融监督管理委员会"，与中央银行组成"一行一会"监管体系。

　　"政治账"和"经济账"怎么算？

　　近月，央行频繁人事变动。其中，原副行长胡晓炼调任进出口银行董事长，行长助理金琦出任丝路基金董事长。

　　显然，"一带一路"亟需一位负全责、扛大旗的人来运营丝路基金；而长期分管货币政策的胡晓炼执掌进出口银行，也切中政策性银行改制这一年度大戏。

　　"中国过去一些对外政策，停留于'金主'身份。"商务部一位司局级官员告诉《财经国家周刊》，政策性银行在外放出巨量贷款，有时连本金都难以收回。

　　例如，2010年启动的中国-老挝铁路项目曾是泛亚铁路规划的重点，2011年传闻项目被取消后，2012年又传出中国给予这一70亿美元项目提供融资的消息。但双方至今仍未敲定具体方案，政策性银行的钱就此搁置。

　　"五年拿不出谈判结果，并非个例。"该官员表示，政策性银行的国际业务也因此很难平账。

　　近期，记者从中铁建一位常驻南非的工程师处获悉，多年前在中国巨额援助性贷款帮助下，南非某铁路项目成功修建。但眼下，该铁路由于路线规划等多种因素几乎废弃，轨道状况差且客车正点率仅约10%，去年全线事故数达380多起，资产负债率超过80%。迄今，还在亏空中国某政策性银行的钱。

　　一位国开行人士透露，"以内补外"是常事，眼下的发债成本时常高达约6%，"政治账"和"经济账"很难平衡。并且，开行多年来被指"抢商业银行饭碗"，背着既不能亏空又不能商业化的监管红线，左右为难。

　　规模扩张相对较慢的中国进出口银行，2008年之前有过十多年的净亏损状态，不良率曾高达6%左右。其支持政策性业务的优惠贷款利率通常仅约3%，有时甚至低于发债融资成本，利差也比商业银行平均利差低0.5个百分点以上，严重倒挂。

　　刚刚卸任中国进出口银行董事长、行长的李若谷接受《财经国家周刊》专访时透露，自己上任的第二年(2006年)，就提出了向国际经济合作银行转型的战略构想，以自营性业务盈利来弥补政策性业务亏损，力求保本微利。

　　"单边援助的时代应该过去了，不能再做赔本买卖。"前述国开行人士指出，无论丝路基金、亚投行或金砖银行，对外投资都应实现保本微利。"十八届三中全会《决定》提出了政策性金融机构改革，或能给出一条路来"。

　　去年9月，同为三家政策性银行之一的农业发展银行，其改革方案获国务院批准通过。该方案包括了资本金补充机制、强化政策性、完善公司治理结构、解决农发行政策性业务挂账等一系列老问题。其中，农发行近3000亿元政策性业务的历史挂账，将延续此前工行、农行与财政部共管账户的方式，以利润偿还、财政补贴等方式逐年化解。

　　3月28日，国开行董事长胡怀邦表示，目前政府已经通过了国开行深化改革方案。在中国从吸引外资变为"走出去"的净投资国之际，中国金融机构的"经济账"和"政治账"，有望算得清了。