新一轮国企改革被指表面热闹：顶层路线图迄今未出
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对症国企改制
国企是当下中国最大的改革红利所在，2014被称为“国企改革年”，然而细查究竟就会发现，热潮之下有着明显的改革错位和设计缺失，迫切需要反思和补救
七个半月前闭幕的中共十八届三中全会通过的《决定》首次提出“以管资本为主加强国有资产监管”、“改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。
这寥寥数语是真正的亮点。从管资产到管资本，是方法论上的创新，意味着过去十年以“控制力、保值增值”为核心的国资管理体制有了重大的调整契机，意味着国有企业可以从静态的资产变成动态的资本，意味着停滞多年的国企改制有望被再度激活，意味着国企这个最大的改革红利蕴藏地有了大规模开发的可能。
市场热烈回应了高层释放的改革信息，进入2014年，国企改革、混合所有制已经成为全社会热议的话题。
上海最先响应。2013年12月发布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》以来，上海国资国企改革动作较大：混合所有制初现端倪、国资流动平台将实质性启动、上海国企的分类监管方案也正在制定中、各个国企的改革方案也正在被监管机构评估。
财政部亦对新一轮国企改革路径做了一定的披露：2014年研究国企改革总体意见；2015年启动几家国有资本投资运营公司组建试点，印发混合所有制等实施办法；2016年到2020年分批完成国有资本投资运营公司组建等。
实操层面，包括石油公司和电网公司在内的多家垄断央企纷纷表态响应中央号召，推出混合所有制项目和方案，一时之间，潮涌国企改制。
然而细查究竟，就会发现热潮之下，其间有着明显的改革错位和顶层设计缺失，迫切需要当局者自省和补救。石油国企的混合所有制构想遇冷，外界对国企治理结构充满疑虑。
具体而言，由于对国有经济的定位和国有企业的功能分类难有定论，高层迄今尚未出台国企改制的顶层路线图：谁可改，谁不可改，谁可大改(国有股比例降到51%以下)，谁可小改(坚守51%底线)，至今仍是模糊状态。除了股权多元化，国企治理结构的专业化、市场化也有赖政策支持。政府是国企事实上的所有者，政府态度不明，企业和市场难免进退失据。
与上世纪90年代那轮草莽生长的国企改制不同，今天再推国企改制，市场基础设施——相关法规及监管、金融市场、资产定价流转体系、社保体系、各路资本实力——已经相当成熟，掠夺式的企业转制，其土壤基本已不存在。
另一方面，市场并不缺乏堪称样本的国企改制案例(《财经》本期报道的中集、格力、绿地即是典型代表)。这些案例表明，国企改革并不复杂，基本可以概括为：开明政府+高明企业家+公开透明的改制流程=改革红利。
真正的改革障碍，一是我们仍未能下决心将国企当作单纯的经济组织来对待，导致政企始终不能彻底分开。
其次，利益束缚是深化国企改革的更大障碍。国企与党政机关有着天然联系，很大程度上是其权力的延伸，政企彻底分开，意味着党政机关无法轻易支配国企资源，这显然不是一个容易作出的决定。但这一步不迈出，国企改革势必半途而废。
“让市场在资源配置中发挥决定性作用”，十八届三中全会已经作出了这个掷地有声的决定，现在最需要的，是同样掷地有声的行动。
——编者
出乎市场意料，最先响应十八届三中全会的是垄断特征明显的石油企业。这类企业关乎全局、具有战略意义，但同时也因高度垄断、效率低下、腐败丛生而深受诟病。典型的例子就是中央正在严查的中石油腐败窝案。
按照“由易到难”的改革顺序，石油行业似乎不应是“打响第一枪”的地方。但以石油、电网为代表的垄断企业却的确成为改革的第一批，也是目前唯一一批响应者。
2014年2月，中国石油化工股份有限公司(600028.SH，下称中国石化[微博])全体董事审议并一致通过议案，同意对中国石化油品销售业务板块现有资产实施重组。这份议案称，中国石化将引入社会和民营资本参股，实现混合所有制经营。
更多消息接踵而至。今年“两会”期间，中石油集团董事长周吉平亦透露，中石油共搭建了六个合作平台，准备采用产品分成的模式全面引入民资，积极推进混合所有制。
国家能源局看准时机发文称，将向第三方无歧视开放油气管网。这一改革措施，将解除对油气基础设施市场的管制，允许独立油气生产商使用国内的油气管网。
随后跟进的是准公共服务类企业国家电网[微博]公司。国家电网日前表示将全面开放分布式电源并网工程和电动汽车充换电站设施市场。
然而，相比石油电网等垄断行业，竞争性行业央企更多表现出务虚、观望的态度。讨论、宣传等活动很热闹，但实际落实的措施和规划却很少。
分析人士指出，以现阶段改革而论，最该有大动作的不应该是石油石化行业，而是中粮、中建材、国药这些竞争性行业的央企。原因在于，石油行业的垄断、矿权管理的滞后，这些痼疾的根源在政府而非企业，而竞争性行业政府插手有限，最有条件成为混合所有制改革的主战场。
改革路线图缺失
两类央企对待改革的态度恰恰暴露出了改革的错位，竞争类央企对待混合所有制改革尚持观望态度，也显示出政府自身缺乏顶层设计，导致该有动作的至今没有动。
《财经》记者参加了今年3月在京召开的中国发展论坛，在一个主题为国企混合所有制改革的分论坛上，与会的多位竞争性领域国企老总认为，国企改革虽然热议，但对几个关键问题政府仍然没有给出明确说法。
首先，政府需要发布一个清楚的路线图，哪些行业可以混合，哪些不可以混和，股权比例的红线在哪里？其次，职业经理人持股能否放开、股权怎么定价？第三，国有资产流失的大棒始终悬在空中。
的确，高层迄今尚未出台国企改制的顶层路线图：谁可改，谁不可改，谁可大改(国有股比例降到51%以下)，谁可小改(坚守51%底线)。
混合所有制改革的“行动路线图”，就是要给出一个细则目录——在这一目录中，政府应当根据国企的功能和定位进行区分，以实施不同的发展战略。一个呼声较高的分类标准是分为公益型、垄断型和竞争型三类，公益型国企绝对控股、垄断型国企相对控股、竞争型国企可以不控股。
另一方面，两大石油公司的表态以及所公布的改革措施中，到底有多大可操作性，能落实多少？社会各界也均持怀疑态度。
业界普遍认为，石油石化行业最该动作的不是三桶油而是政府。真想打破垄断的话，政府应该立即废除原油成品油贸易的排产管制(详见《财经》2012年第18期封面“石油玻璃门”)，因为贸易是民营资本最容易进入的环节。而对石油进口大国而言，进口渠道越多，石油供应就越有保证。
对民营油企而言，如不放开上游的勘探开采以及下游的加油站油源垄断，股权层面改革的空间和意义均有限。一位曾参与创建全国工商联石油商会的民营油企负责人向《财经》记者断言：“不放开油品进口，让民资参股只是个花活。”
对于管道项目对社会资本的开放，有观点认为，中石油此举是在社会各界呼吁分拆管网压力下的无奈之举。中央对管网独立的倾向性一直很明显，中石油又因窝案的持续发酵而处在历史上最孱弱的时候。
表面上很热闹，实质行动尚未展开。这就是新一轮国企改革的现状。
无论是混合所有制，还是从管资产到管资本的方法论转换，还是对完善现代企业制度的再次重申，都说明高层力图推进国企的真正改制，建立一个市场说了算、资本说了算、董事会说了算的机制，从而让国企成为真正的市场主体、真正意义上的经济组织。
但是，真正的行动还没有开始。
干部任免争议
中国现有113 家央企，其中53家央企的行政级别是副部级，这53家央企的一把手(即党委书记、董事长、总经理)均是中组部序列的干部，53家之外的央企一把手的干部任免权在国资委[微博]。更多的地方国企的领导人任免权在地方国资委[微博]，其行政级别多为局级以下。
在国企(包括央企)的领导选用上，可以看到国企、部委、省级行政区之间的流动非常正常。
比如，2003年卫留成在中国海洋石油总公司总经理的任上调任海南省委副书记，2005年苗圩从东风汽车公司总经理调任武汉市委书记，三年后出任工信部副部长，2011年中石化[微博]集团总经理苏树林调任福建省委副书记。这样的例子不胜枚举。
如此干部任免制度，加剧了国企的政企不分，而让国企从政治组织回归到经济组织的呼声也一直很高。
早在2000年9月，原国家经济贸易委员会即发布了《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范(试行)》，其中明确规定，企业不再套用党政机关的行政级别，也不再比照党政机关干部的行政级别确定企业经营管理者的待遇。
但知易行难，此规范推行极慢。2008年9月，上海才正式决定取消国企行政级别，随后，广州市委、市政府出台《关于进一步推动国有企业改革与发展的意见》，指出要“深入推进国有企业领导人员管理体制改革，实行国有企业领导人员分级管理，取消国有企业的行政级别”。
即使是宣称取消国企行政级别的上海，上海国企的领导人(副总以上)也仍然享有局级干部的部分待遇。一位上海大型国企的董事长告诉《财经》记者，上海国企领导人就医，可以用专属局级干部的红本。
行政级别更高的央企高管也没有太大的去行政化动力，保留行政级别为央企高管们提供了一条入仕通道。
在大部分央企人士看来，卫留成、苏树林们的由商转仕是一种升迁。“石油公司一把手入仕者很多，一般途径是先调任同级别(副部)小省行政副长官，次年即可升代省长或省长，这样就解决了级别问题。”一位石油系统的退休高管这样告诉《财经》记者。卫、苏均为此途径。
国企高管的任免考核甚至组织关系都在上级政府单位，那他们势必视个人政绩高于企业业绩。而中组部等机构考核国企领导人的方法与经济组织中股东考核企业领导人的方法大不相同，远为复杂。
多位受访的央企高管和学界人士向《财经》记者表示，在一个纯粹的经济组织中，股东的考核一般只集中在投资回报率；而中组部或国资委考核国企的任务更为庞杂，社会责任、当地就业等政治指标都会压在国企头上，有些时候经济效益方面的指标反而在政治指标之后。
2013年4月，中远集团董事长魏家福就公司巨亏向广大股民道歉时说：“党中央、国务院了解中远，我就足够了。”罔顾股东利益，只知道迎合上级任命单位。但其言论虽然荒诞，却是大部分央企老总的由衷之辞。
新一轮国企改革释放的最积极信号就是“让市场在资源配置中起决定性作用”，包括徐乐江在内的受访央企高管向《财经》记者指出：人是最活跃最重要的资源要素。
好在十八届三中全会对人的因素强调颇多，如建立职业经理人制度、更好发挥企业家作用、增加市场化选聘比例、规范国企高管的薪酬水平等。
部分先行试点的国企已经在探索。中集集团早在上世纪90年代初就作出重大决定：公司经营层全部是职业经理人；为保障经理人经营的独立性，股东方只选任总经理，不再派出干部，经营班子由总经理提名，董事会聘任。
《财经》记者了解到，中集高管的薪酬与公司当年绩效紧密挂钩，董事会有完备的解聘制度和对高管的业绩考核机制。更重要的是，中集经营层高管不属于国资委的干部序列，亦不享受传统国有企业高管的行政待遇。
中集实行职业经理人制度之后成果卓然，至2013年底，中集集团总资产增长499.68倍，归属于母公司的所有者权益增长379.06倍。
告别一股独大
建立职业经理人制度，需要先破除国企高管的行政化误区，否则就如沙中筑塔般徒劳。股权多元化有助于国企降低国有股比例，从而为建立真正的董事会和职业经理人制度铺平道路。
2005年，国资委在多家央企推进董事会试点，董事会制度在一定程度上起到了国企高管去行政化的作用，对党管干部的弊端也有一定修正作用。然而在一些专家眼里，指望用少数能干的外部董事人才或是经理人倒逼央企形成现代企业制度，无异于拽着自己的头发往天上飞。
且不论集团公司，即使是上市公司，不少国企的国有股比例都在70%以上，不少公司在开董事会之前先开党委会，小股东派驻的董事代表根本没有话语权。通过混合所有制来有效降低国有股比例，其实是一个改善国企公司治理的先决条件。
按照财政部的设想，国有资本投资公司对所投资的实体经营企业的控股方式，包括绝对控股和相对控股两种。对国家战略类和提供公共服务的实体经营企业实施绝对控股；对所投资的竞争性实体经营企业可以相对控股，也可以参股。
如果央企的国有股比低于50%，包括民资在内的股东就有更大的自主权组建董事会，并自行市场招聘职业经理人。
这还不牢靠。在完全竞争领域，不少国企希望更加市场化：上海国企绿地集团正在谋求上市，集团董事长张玉良坦言，引入社会资本的目的，就是想绿地锁定为公众公司，让国有股一股独大丧失制度基础。
中国建材、中国医药集团、中集集团……这样的国企正越来越多。
国资流失之辩
“国企为什么无效率？”弘毅投资总裁赵令欢在接受《财经》记者专访时表示，原因有两种：一是企业里人浮于事，找不到人负责；二是管理层很厉害，于是就内部人控制、中饱私囊。
赵认为，在今天的中国，企业的管理层特别是核心管理层的有效持股，是实现混合所有制、搞活企业的重要保障。所谓有效持股，“就是如果把企业搞砸了，自己就会跟着倾家荡产。”中国的犯罪成本、违约成本和失信成本都太低，所以必须要将管理层的利益和改制后的企业利益绑定，这是中国国情。
管理层持股，可将经营者的事后约束转变成经营过程中的过程约束，解决了经营者的监督问题，同时又调动管理层人员的积极性，能够有效保障公司的长期发展。
“他那么能干，你就让他拿那点工资，他过不下去。”赵令欢说，“我不讲对错，这是人性。”
目前，国内有三种管理层持股的实现方式，一是国有控股或持股公司直接将现有部分股权或增资扩股的部分股权转让给管理层；二是将国有企业自身的全资子公司的一部分股权转让给管理层；最后是将国有企业部分业务剥离，与市场投资者共同新设子公司并将其股权转让给母公司的管理层。
推而广之，职工持股也是为了让员工成为企业的主人，与企业形成紧密的利益共同体。
绿地集团一位高管回忆，在1997年建立员工持股会之后，“激励作用非常大，企业效益好，员工的分红能超过他的工资收入，效益不好就没有分红，是一把双刃剑”。
然而，不管是管理层和员工持股，还是引入各类社会资本，历史上每一次国资的股权变更，都会涉及国有资产流失的敏感话题，由此引发的舆论干扰，让政府政策一次又一次收缩，国企改革也因此停步。
国有资产流失是指国有资产的出资者、管理者、经营者，因主观故意或过失，违反法律、行政法规和规章，造成国有资产的损失。在国企30年改制过程中，曾经由于一些企业在操作中的不规范，将国有资产高值低估，造成国有资产流失。
当时最常见的是对企业的有形资产部分按原值等价入股，如对土地、房产等大宗不动产按原购入价评估，不计其市场升值，或者把原来国家拨给的土地，不计价折合成国家股份划作自己企业的法人股，对国有资产中的专利、商标、商誉、品牌等无形资产，则不予评估或按极低的价格评估，有意、无意吞噬国有资产。
但是今天来看，形成国资流失的很多历史因素已经消失，上述风险也都可以通过各种方式进行控制和规避。
赵令欢解释说，现在不像当年做国资改制，国资委只认净资产这个指标。现在的产权交易有包括上市公司各项制度、产交所、公开比价、公开询价等等诸多手段，国资委会比较之后选择一个价格最好的。
“既然三中全会决定让市场成为资源配置的主要力量，就要相信市场的定价能力。”他表示。
赵分析说，国有资产流失的说法至今存在，其中部分原因是有些人不懂经济，还有些人持不同的政治立场。
“一些人习惯于把改制激发企业活力后实现的价值提升，归因为此前对企业价值的低估，然后得出国有资产流失的结论，这实际上是对改制释放生产力的否定。”
国企改革不应“因噎废食”，不改革将是最大的流失。这是接受《财经》记者采访的众多专家的共识。实际上，国企目前被核查出的大量触目惊心的腐败案件和未经严密考证、带来巨额损失的投资决策，一样是国有资产的流失，不改革造成的流失。
深圳创投集团副秘书长李夏告诉《财经》记者，国资流失是件头疼事，在中国国企改制30年的历史中，如果企业被发现存在资产流失的瑕疵，往往被延后处理或者干脆下令停止。但是随时时间发展，这个观念在逐步淡化。
只要你认为当时的收购价格能够满足评估价格，那就是合适的交易。不要在增长之后，反过来想，是不是卖便宜了，李夏说：“不能有回溯的想法。”
赵令欢认为，大家一定要过国资流失这个坎儿。“你要相信市场，有人卖有人买，政府要管的是公开、透明、公正，确保程序正义。”
公开透明公正，首先是公正评估国有资产，通过完善资产评估法规，规范资产评估程序和制度，做到资产评估的公正科学化，保证国有资产评估价值合理准确，以及建立国有资产公开拍卖的制度，让国有资产出售信息公开透明，避免国有资产转让中的“暗箱操作”，在买者和卖者的竞争中发现国有资产的市场价格。
而国资委等政府部门作为利益主体，应当成为规则的制定者和监管者，而非直接参与者，着力解决法规制度建设滞后问题，确保监管工作切实到位。
“我是谁，我的钱是从哪里来，我怎么做交易，交易之后份额有何变动，把这些要素都公开了，就能避免99%的贪腐。”赵令欢说
治理结构瓶颈
新加坡模式一直为诸多中国高层所欣赏，中国的国资管理体制部分借鉴了新加坡的淡马锡模式，但新加坡国企的体量远不能与资产总额达30万亿元人民币的中国央企相比，再加上新加坡的国有企业没有中国央企独有的政治属性，中国在学习淡马锡过程中也需要趟出自己的新路。
国企改革回潮，政企合一加剧，这是多位接受《财经》记者采访的专家最担心的图景。
他们认为，避免这一图景，决策层就应该尽早明确国有企业的定位，到底是国家机构还是以市场为主体的经济组织。理论上想清楚了，行动中才能坚定不移，各级政府才能积极创造条件让竞争领域的国企放手改制，先一步成为真正的经济组织。
除了理论障碍，既得利益束缚是深化国企改革的更大障碍。国企与党政机关有着天然联系，很大程度上是其权力的延伸，政企彻底分开，意味着党政机关无法轻易支配国企资源，这显然不是一个容易能作出的决定。
今年3月的中国发展高层论坛上，五粮液集团董事长唐桥坦言，推进国企混合所有制的关键是政府，省市两级党委政府不推动，企业自己想改根本不可能，集团层面动不了，二级的股份公司也动不了，最多能把三级公司拿出来改制。
除了自上而下的放权，人才要素对改革的倒逼亦应同步进行，但现在董事人才和经理人人才匮乏，成为制约国企完善公司治理的瓶颈。
董事的素质会成为董事会建设成功与否的关键，这是设计者一开始就预料到的。李荣融告诉《财经》记者，职业董事比职业经理人更难找。2005年，国资委设立了一个董事资格评审委员会，作用是防止不合格的人进入董事会。
即使这样，合格的董事人才还是欠缺，有媒体甚至抨击说，央企的外部董事已经成了退休政府官员和国企老总的“后花园”和“养老院”。
十八届三中全会已释放了积极的信号，让市场在资源配置中发挥决定性作用，这个掷地有声的决定既激动人心又深入人心，现在最需要的，是同样掷地有声的行动。
【作者：《财经》记者 施智梁 胡雯 李毅 】
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