迟暮国资委：下一个十年国资改革天然障碍
迟暮国资委
11年来，国资委努力实践行政整合央企的“管资产”职能，完成了“统一管理”和“做大做强”的历史任务。但在以“管资本”为改革目标的历史新阶段，国资委成了国资改革的天然障碍
十八届三中全会首次提出“以管资本为主加强国有资产监管”，这是新一届政府释放出的明确信号：即牵涉重大的国企改革将从过去十年的国有资产改革变为国有资本改革。
国企不再是脱贫脱困的对象，国有资产也算实现了保值增值，现有的国资管理体制在特定历史条件下完成了任务。
这套国资管理体制沿袭的是资产管理思路，通过“管人管事”实现管理资产，通过国资委[微博]这一国务院特设机构对所辖央企进行指导、监管甚至直接统一管理。
如是，国企做大不难，国有资产增值亦可期，但国有企业政企不分、权责不清的积弊反而愈加沉重。“下一步很关键，高层毕竟要明白国有企业是经济组织而非政治组织。”过去十年国企改革的一线当事人李荣融向《财经》记者反复强调，集中在这位七旬老人身上的矛盾恰好折射出国资委[微博]之于国企改革的职能变迁。
在2003年，国资委的成立是具有积极意义的，解决了国有资产管理“五龙治水”又无人负责的积弊，提出了政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离的目标，国企迅速做大规模，重新成为国民经济的最重要支柱。
但时至今日，国资委的存在，恰恰是下一个十年国资改革的天然障碍。国资委需要自我革命，方能实现十八届三中全会的指导精神。顶层设计初见雏形，众望殷殷的是下一步的顶层执行。国资委第四代掌门人张毅，承接了“老使命”和“新任务”，肩负着领导新一轮国资改革的重任。
应运而生
国务院国资委在国企改革特定历史阶段的应运而生，直接源于做强国有企业和解决国资管理“五龙治水”乱局的需要。
彼时，国有企业积弱不堪，做大做强是唯一重要的目标。当时的国资管理体制主要存在多头管理、政企不分、权责不清等问题。各级政府和部门对国有大型企业的多头干预非常直接，而企业的经营者缺少基本的激励和约束制度。
当时政府对国有资产实行归口分级管理，例如，产权归财政部管理，投资立项归国家计委管理，日常运营归国家经贸委管理，劳动与工资归社会保障部门管理，高管的人事任免权归组织部和大企业工委管理，因此被形象地称为“五龙治水”。
“五龙治水”自然造成了权力分散、政出多门、相互推诿、管理混乱以及资产运营效率低下等诸多弊病。
2002年，中共十六大报告提出，国家要制定法律法规，建立国家统一所有，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权力、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
经济学家、中国社科院研究员张卓元后来回忆说：“中国国有资产管理体制的真正改革是从十六大以后开始的。”的确，在此之前，中国的国有资产管理并无统一而明确的方针。十六大确定了国家统一所有、分级行使所有权的原则，并且提出权力责任相统一，管资产、管人、管事相结合的方针。
2003年10月的十六届三中全会《决定》进一步明确了十六大提出的目标。指出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”
在此思路下，国有资本继续向重点行业、大型重点企业集聚，在石油、电力、电信、铁路等重要行业发展迅速。国资领域急需一个能将分散在多个政府部门的监管职能合而为一的主管机构，来统一权力、义务和责任，从而结束对国企管理的“五龙治水”局面。
由此，国企管理体制改革也开始倒逼国有资产管理体制改革的启动。国资委也正是在这样的背景下于2003年正式挂牌。第一任主任李荣融甫一上任即感受到了肩头担子之重。他在日后描述当时工作压力时称：“国有企业改革和国有资产管理体制改革极具挑战性，极具探索性。”
成立后的国资委充分凸显了统一监管、统一运作的优势，基本解决了“五龙治水”问题，同时也构建了现行的国资管理体制。其标志意义在于，首次在中央层面做到了政府的公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，也为国有资产管理体制的运行提供了组织层面的保障。
毁誉参半
成立11年，国资委在其职能范围之内主要做了两件事，一是直接通过管人管事管资产，让国企做大；二是发展央企董事会制度。这两项改革措施毁誉参半，在为后人奠定了基础的同时也留下了难题。
成立初期，为树立威信，国资委对央企严格管理，并采取了大量行政干预手段，包括央企整合、划分主业等严重干预企业独立运行的做法。这一直接干预企业经营管理及人事的做法，逐渐遭到越来越多的诟病。
既监督又直接参与管理，甚至主导企业之间的重大决策，这是不少央企人士对国资委的认识。
一位机械制造类央企的高管告诉《财经》记者：“国资委如果仅是监管机构，那它的职责就是政策制定与监管，像证监会[微博]一样做裁判员；如果仅是出资人代表，那它的职责就是派遣董事进入董事会；但现在国资委给我们的感觉就是，一方面站在国家高度上制定宏观的行业政策，一方面通过管住央企的高管直接介入企业管理。像是回到了以前的机械工业部。
当然从另一个角度来看，新生的国资委也通过这样的“管人管事管资产”坐实了自己的地位。”
最能印证以上言论的是国资委大力推进央企的重组合并，并要求央企加强主业。不可否认，相当多的重组是通过无偿资产划拨等行政手段完成的，这带来了新的矛盾：不少央企当年为做大做强进行了巨额投资，但却无法消化匆忙收购来的资产，进而出现巨额亏损。
但国务院国资委成立11年间，毕竟实现了国有资产保值增值的目标，有效推动了央企的整合。现有国资管理体制的成绩单可用如下数据来呈现。央企资产总额从7万亿元增长3倍，央企户数由196户减少到113户，44家央企进入世界500强。
国资委改革的另一大措施是实行董事会试点，想借此厘清自己的出资人角色。李荣融在主政国资委后，很快将央企董事会制度建设放在了工作的首要位置。他对《财经》记者称：“可以说，这件事情在我心中是第一位的，当时的环境也要求你先要把这项工作落实。”
30年前在当时的无锡油泵油嘴厂做第一任厂长负责制的厂长时，李荣融就在思考如何在厂里落实企业法人治理结构的问题。但从他执掌国资委到卸任，始终在此方面遭遇重重阻力。他坦言，“国资委并未真的把权力都下放到央企董事会，完全按照《公司法》建设董事会的央企基本没有。”
《财经》记者采访的众多央企高管无人否认建立董事会制度是国企改革的必然之路，但记者亦得到大量“董事会虚化、董事人才欠缺”的反馈，这大大侵蚀了董事会改革措施的效果。
亟待变革
市场热议国资改革的同时，北京西便门桥下的国资委总部却始终保持沉默。除了副主任黄淑和在《求是》杂志上撰文表示正抓紧研究深化国企改革意见之外，国资委几无对外传递信息的欲望。
《财经》记者了解到，作为三中全会要求的重点课题之一，国资委已就国企改革的细化方案成立了写作班子，但进展颇慢，春节后只拿出一个纲领性的文件，约六页纸的篇幅。
一位接近国资委的知情人士向《财经》记者表示，从春节后国资委写就的六页纸的指导意见来看，国资委的领导层还没有想清楚怎么具体落实三中全会精神。“自李荣融、邵宁淡出后，新一届国资委领导班子推进国企改革的意愿不强，而且此轮改革涉及国资委职能的重新设定，甚至可能进行自我革命，有关司局基本的调研就准备不足，怎么可能草率推出细化方案？”
在外界眼里，成立11年的国资委职能模糊；在诸多央企眼里，国资委在出资人代表和政府监管机构的角色之间反复切换，甚至“双重套利”。新一轮改革明确以国有资本管理为主，无疑使得国资委目前处于一个非常尴尬的位置。
囿于自身局限，现有的国资管理体制走到了尽头，无法满足下一阶段的改革要求。
多数受访的国企改革当事人均向《财经》记者指出，这是三中全会甚至是新一届政府在国企改革宏观思路上的最大突破，而当前国企改革进程中最大的掣肘即是国有资产未能实现资本化。
2013年11月召开的十八届三中全会首次提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。
从法理上来说，国有资本是国家在国有企业中的权益。政府应该作为控股方掌握国有资本，而非控制一个个实体的国有企业。国有经济的有进有退指的是国有资本投向的调整，而非国有企业的进与退。变国有资产管理为国有资本管理，进一步理清了受托的出资人权责。“资产管理应是经营者的权责范畴而非出资者的权责范畴，出资人代表管理的标的应是‘国有资本’而非‘国有资产’。”一位央企高管向《财经》记者表示。
国资委研究中心宏观经济与战略发展研究部部长程伟向《财经》记者指出，要建立一个以管资本为主的国资监管体系，其核心就是要理顺四条逻辑主线：国有资产保值增值、市场化的资源要素、体制机制的重新塑造以及人力资本价值和企业价值相结合的实现方式。“如果这几个逻辑主线理顺了，国企改革也就顺了，但问题焦点就在于上述这些方面都有阻力。”
程伟指出，国有资产管理体制下一步需要解决的问题：一是政企分开、政资分开还未完全到位；二是国有资产监督机构作为特设机构的定位不明晰；三是出资人制度未全面落实；四是法规制度体系还有待完善；五是市场化的体制机制还未完全到位，企业价值的传导机制还没有有效落实。
事实上，对于国资改革的最终目标“国有资产的保值增值”来说，尽管国资委成立后得到进一步落实和推动，但囿于国资管理体制的局限和国资委作为出资人对企业的管理方式，保值增值已经难以更上层楼。
因此程伟直言，不动产权国企就谈不上改革，产权自由流转是创造股东价值的前提，也是资产证券化快速发展的基础。
中国上市公司协会会长陈清泰向《财经》记者表示，产权层面之所以面临改革阻力，是因为不仅国有企业没有独立性，企业真正的投资人到底是谁也并不清晰。因此，面对“国有经济有进有退”，国资委很难有所作为，因为其并不掌握资本。
由此可见，在新的历史阶段面临新的改革任务时，现有的国资管理体制甚至国资委本身都面临着挑战，只有寄望于建立新的国资管理体制。
中国政法大学教授李曙光是《企业国有资产法》的起草成员之一，他认为国资委成立之初就存在缺陷，一方面是解决“全民所有”的国有资产具体出资人的空缺，另一方面在于结束当时对于国有资产管理上“五龙治水”的混乱状态。这种双重目标正是导致日后国资委职能定位的模糊。
李曙光指出，《企业国有资产法》不再提具体的“管人、管事、管资产”，而只提“履行出资人职责”。“如果说在国资委成立到这份法律通过之间的五年，国资委存在定位不清的情况，《企业国有资产法》应以法律效应结束这种模糊。”
时至今日，国资委再也难以在双重定位中反复游走，自我革命终于到来。国资委将把功能、目标和主要职责聚焦到“管资本”，明确自己作为“积极开展资本运营和投资的国有股东”的身份。
《财经》记者了解到，国资委的职能和定位可能面临大的改革，新的国资主管机构需要在管资本的同时构建国资监管体系，同时要推动和落实国有产权的自由流转，不排除传统意义上的国资委将退出历史舞台的可能。
国资委首任掌门人李荣融于2010年8月卸任后，由国家质检总局前局长王勇接棒。之后的蒋洁敏短暂停留即被违纪调查。此后，张毅成为国资委第四代掌门人。
如今，国资委“出资人”和“监管者”角色定位的混淆与矛盾依旧，同时，从“管资产”到“管资本”的角色转变又提出了新的挑战。
李荣融曾表示，卸任后最担心的问题是政企再次合一。他强调：“有些领导对国资委这个特设机构‘特设’在哪里还是不清楚。所以第一，政企分开必须得强化，新加坡模式成功即在此；第二，企业内部必须要建立规范的董事会。”这两个问题，李在任时曾试图解决，但受到多方阻力。其中既有内部体制机制的掣肘，又有外部的困扰。
对新的接棒者而言，要带领国资委完成新的历史使命，就必须解决同样的难题。
【作者：《财经》记者 施智梁 李毅 】
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