张静

　　今年，地方政府发债额度达到4000亿元，并有十个省市开始试点“自发自还”。不过，也在今年，地方政府背负实有债务中，将有2.4万亿到期。相较于地方政府债券的偿还压力，地方政府通过信贷等模式融资形成的债务面临更大偿债压力。

　　发债规模难解饥渴

　　2009年开始，为了应对当时的金融危机，中央开始允许地方政府有限度举债，模式采取财政部“代发代还”，2011年，上海、深圳、广东、浙江四地被批准尝试自发政府债券，但仍由财政部代还，2012年，江苏和山东两个省份也加入此项试点。

　　“代发代还”和“自发代还”模式始终因潜在“上级兜底，中央信用背书”缺乏市场基因而遭诟病。同时因其限制大、发行规模小，一直难解地方“缺钱之渴”，地方通过影子银行等不透明的融资模式积累下巨额债务，地方债发行规模已经从2009年的2000亿元扩充至今年的4000亿元。

　　从2009年重启地方政府债券以来，截至2013年，我国发行了94只地方政府债券，总融资金额达8500亿元，加上今年即将发行的4000亿元，融资规模将达到1.25万亿。

　　但是，这一发债规模相较于当前政府债务规模悬殊极大。

　　审计署去年年底公布的数据显示，截至2013年6月份，地方政府负有偿还责任的债务规模为10.9万亿，或有债务总额为17.9万亿元。与上一次审计署2010年底计算出的债务总额10.7万亿相比，增长70%。并且，地方政府债务估值相当于GDP的30%多，而在2010年底该比例为25%。

　　审计署公报还显示，在2014年和2015年两年中，地方政府实有负债到期量分别为2.4万亿和1.8万亿，占存量实有债务比重的21.9%和17.1%。如果考虑到地方政府全部或有债务，到期总量将分别达到3.6万亿和2.8万亿元。

　　但是，地方政府通过地方政府债券融资所得在其所有债务中仅占很小的一部分。审计署数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务中，地方政府债券资金为6146亿元，加上或有债务一共为6636亿元。

　　更多资金来自于银行贷款和BT融资。审计署称，银行贷款中政府实有债务达到5.5万亿，占全部实有债务的一半，BT融资1.2万亿。

　　不过，研究机构对比了2010年审计结果认为，债务资金来源中银行贷款的比重已经出现大幅下降，特别是地方政府可能承担一定救助责任的债务中，信贷资金从92%下降至62%，负有偿还责任的债务也出现较大幅度下降。

　　“在银监会严控平台债务增长的举措下，信托等影子银行体系的膨胀近年来支撑了地方债务的扩张。”华创证券研究报告此前指出。

　　尽管中央多次表态，“政府性债务风险总体可控”，但审计署数据仍让市场看到，地方债务结构性风险突出，个别地方政府资产负债率超过100%，区域仍存在风险，偿债压力非常大。

　　国际评级机构穆迪(Moody's)此前制作的两张图表显示，全国30个行政区(不包括西藏和港澳台地区)，贵州、重庆、云南、青海、甘肃、海南、上海、北京、陕西、四川、天津和山西等12地政府债务与该地区GDP比值超过了全国平均值31.4%。其中，贵州、重庆、云南这一比重超过50%，贵州几近80%。

　　穆迪还称，江苏、北京、四川、浙江、山东、贵州、上海、重庆、吉林、重庆、辽宁、河南、内蒙古和江西等地一年内到期的债务额占总债务的比重超过25%。除了海南省以外，其他各地一年内到期的债务额占总债务比重超过15%。

　　短期偿债压力大

　　偿债压力不言而喻。财政部副部长王保安近期表示，今年是地方政府偿债压力最重的一年。

　　“一方面，短期内偿债压力较大。今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%。在财政收入增速放缓而支出刚性强的背景下，地方政府偿债压力会进一步加大。另一方面，化解债务压力较大。”王保安说。

　　呼吁加快推进地方政府发债改革的人士认为，通过“自发自还”这种透明的举债方式不仅可以更好控制和规范地方举债途径和手段，同时还能“借新还旧”缓解地方政府偿债压力。

　　对于更大规模的平台借债，今年年初，国家发改委发文表示，允许地方政府发行债券将债务展期以避免违约。文件称：“因平台公司项目建设资金出现缺口，无法完工实现预期收益的情况下，可考虑允许这些平台公司发行适度规模的新债，募集资金用于‘借新还旧’和未完工的项目建设，确保不出现‘半拉子’工程。”

　　发改委表示，平台公司发行债券也将帮助地方政府降低融资成本，因为跟过去所依赖的一些短期高息贷款相比，这些债券的发行成本更低，还款期限也更长。

　　截至目前，尽管债务压力巨大，但通过展期、上级政府兜底等方式，国内尚未出现一起地方政府违约事件。