孙春芳

　　 1月19日晚间，2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》正式发布。

　　 中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田认为，今年的一号文件在重大原则问题上方向明确，但突破不大，在一些细节性的环节上，亮点和新意颇多。

　　 郑风田具体指出，在保障粮食安全上，一号文件提出要推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，在粮食收储上也有许多改革措施。

　　 “总体而言，一号文件基本秉承了十八届三中全会和中央经济工作会议的精神，把粮食安全放到了前所未有的高度，对三农领域的改革也做了全面阐述。”郑风田称。

　　 粮食政策的两难处境

　　 保障粮食安全首先必须提高农民的种粮积极性，积极性的提高则有赖于经济刺激和利益引导。在这方面，中国的粮食政策已面临两难处境。

　　 中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文近日在多个场合表达了上述隐忧。陈锡文称，中国粮食进一步增产面临资源和环境的挑战，“一味增加粮食产量，已经造成一些土壤污染、生态破坏、环境污染。若继续按传统办法，增加农药、化肥、薄膜等石油用品投入，农村环境将难以承受，农产品安全难以保障。”

　　 另一问题是近年来中国粮食进口量逐年加大。陈锡文说，2012年，中国粮食进口总量达到1605亿斤，相当于10个浙江省的粮食产量。

　　 目前中国增加农民种粮积极性的方法有两种：一是提高农产品价格，中国从2004年起，对重要粮食品种实行最低收购价，至今已有11年，稻谷、小麦等主要品种名义上的最低价已翻了一番。

　　 二是补贴农业和粮食生产。2004年，中国首次对农民实行粮食补贴，当年补贴额146亿元，到2013年，这一补贴预计超过1700多亿。

　　 然而，上述两项政策未来或面临变数。据陈锡文透露，2013年下半年，小麦、玉米和大米这三个品种的国内价格都已高于进口粮食的国内到岸完税价，小麦高5%，玉米高6%，大米高25%。如果中国继续提高粮价，就会刺激粮食进口，对国内农业和粮食生产造成冲击。

　　 若用增加补贴的办法，可能会遇到中国加入WTO时作出的承诺，即政府对农业的补贴不能超过国内农业总产值的8.5%。该农业国内支持政策被称为“黄箱补贴”，是WTO农业协议规定不禁止但须承诺逐渐削减的补贴类型。

　　 正是基于以上困境，2014年一号文件在保障粮食安全上提出完善农产品价格形成机制和充分利用国外市场的新措施。

　　 一号文件提出：继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益。2014年，启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，探索粮食、生猪等农产品目标价格保险试点，开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点。继续执行稻谷、小麦最低收购价政策和玉米、油菜籽、食糖临时收储政策。

　　 土改的几项原则

　　 外界对新一轮的“土地改革”期许甚高，然而，多位三农学界政界的受访人士对21世纪经济报道记者表示，这次一号文件在此问题上表述还是相对“保守”。

　　 陈锡文在清华大学三农论坛的一次学术报告上指出，国家主席习近平对于土地制度改革的态度十分慎重，指出要“谋定而后动”，习近平对土地制度改革提出了几项基本原则，就是不论怎么改，都“不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产量改下去了，不能把农民利益损害了。”

　　 国土资源部部长姜大明在全国国土工作会议上表示，土地制度改革事关重大，是改革难点之一，涉及的主体和利益关系十分复杂，因此必须审慎稳妥推进。“要守住底线，试点先行。”他说。

　　 所谓试点先行，就是在拿出改革总体框架和工作方案之前，先选择若干地方进行试点，有序进行探索，总结出可复制、能推广、利修法的改革经验。

　　 在上述基本原则上，2014年一号文件在农村土地承包经营权上，提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。”

　　 农业部政法司司长张红宇表示，上述权利针对的是承包地的经营权。张红宇提出一种土地权利“三权分离”理论，他表示，我国农村土地制度未来的发展方向应是——构建以集体所有、家庭承包、多元经营为特征，所有权、承包权、经营权“三权分离”的新型农地制度。

　　 在农村集体经营性建设用地入市上，一号文件提出，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。

　　 中国社科院农村发展研究所研究员李国祥表示，以上表述仅仅是未来的方向，目前全国仅有少数几个地方如深圳的凤凰社区开始尝试通过集体经营性建设用地入市让农民来分享土地增值的利益。“试点工作刚刚开始，总结经验和全国推广估计还要等很长一段时间。”李国祥说。

　　 在征地制度改革上，一号文件提出，缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障。因地制宜采取留地安置、补偿等多种方式，确保被征地农民长期受益。提高森林植被恢复费征收标准。健全征地争议调处裁决机制，保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。

　　 陈锡文说，征地制度改革最大的问题卡在“修法”上，很多地方所做的改革，实际上是“违法”的，因此目前急需修改《土地管理法》等相关法条。

　　 姜大明也说，征地制度改革一些理论和实践上的问题还没有搞清，例如缩小征地范围就必须界定好“公共利益”，但在这一问题上各界还是争论不休。

　　 全国人大农委委员、社科院农发所原所长张晓山则指出，征地制度改革还面临着地方政府的阻力，在目前地方债高企、分税制改革尚未全面启动的前提下，要想让地方政府切除“土地财政”，允许失地农民在土地增值收益上分到一块更大的蛋糕，还为时尚早。