珠三角土地同地同权难题：又到需杀出一条路时候
下篇 同地同权有多远
去征地化探索
两种方式总结出来就是在“区段征收”的基础上，给予当地原住民一定的土地开发权
“从1997年至今，深圳市一直承认集体建设用地的利用现状，并试图通过补办手续来使其合法化，这就绕过了征地制度，但效果却一直不理想。”李贵才介绍说。深圳也曾出台多份文件，对定性为“违法建筑”的“小产权房”进行清理。十多年来，登记确权的不到两成。
土地和房屋使用权人积极性不高，原因主要有二，一是按照规定办理登记确权需要缴纳相当数量的地价款和罚款；二是发放的产权证被禁止入市流通。还有一层原因是，一些官员拥有集体土地的权属关系，难以通过确权方式，将这一灰色权益摆上桌面。
广东绕行征地制度的尝试中，最引人瞩目的是三旧改造，与现有征地制度最接近的则是土地整备模式。
三旧改造的主要做法是，引进市场开发主体，对“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造项目地块上的全部物业重新规划，实施二次开发。其中，凡需要拆迁的，由开发商承诺对原业主赔偿，双方达成协议后，政府再以协议出让国有土地的形式，将项目用地转让给开发商。
在这个过程中，政府、开发商和村集体组织各算各的账。
政府代表公共利益，利用规划手段实现规划意图。比如深圳在城市更新中采用了“20-15”准则。“20”指的是对项目“合法外”用地实行二八分成，项目申请方同意把20%的“合法化”土地无偿交给政府。“15”就是从余下可开发的土地中，再拿出15%来作为公共设施的配套用地。
开发商也非常看重土地释放的机会。“当然要积极参与三旧改造，不然岂不是要退出珠三角的土地开发市场。”佳兆业总经理郑毅说。
对于村集体来说，与开发商直接对接既意味着利益可能最大化，更是一个洗白的机会。换言之，实际占用该地块的原村民组织和原村民，只要缴纳20%的“合法外”土地和剩余项目总用地15%的土地，即可引入开发商，按照政府的规划进行合法开发。
当地政府官员很清楚这一点。“延续城市改造或者三旧改造政策，广东、珠三角、南海，就能喝第二次头啖汤。”邓伟根说，他多次督促其辖区内的村集体好好利用这个机会。
“三旧改造能顺利推进，是因为政府给了农民不同的选择。如果你愿意变为国有，土地使用权仍然给你，如果你不愿意变为国有，就同意你保留集体土地的所有权。这突破了现在的法律制度，但尊重了农民的自主选择权。”中国土地学会副理事长黄小虎认为，三旧改造的核心经验是承认农民的土地财产权，在这个前提下，即使政府从农民手里分一些利益，甚至回收一些土地，农民都能接受，而且还会积极主动地参与改造。
三旧改造也面临限制，因为一个城市的用地计划基本上是每年由国土部一次性确定，三旧改造项目的申报只能批三次，且申报审批过程漫长繁琐。据长安镇国土资源分局局长邓锐河介绍，即使在有土地指标的情况下，从准备材料到省里审批，最快一次也用了20个月。
土地整备，也是给予村集体部分土地开发权的方式。在土地整备中，政府首先和集体进行谈判，确定集中留多少地、留什么样的地给集体，以保障社区转型和未来发展；其余土地给予适当补偿后则由集体交还给政府。
这些留用地除部分用于解决社区居民安置外，其余可通过自主开发建设，即这部分发展权归集体。如在深圳坪山新区土地整备中，最终给了南布社区留用地达到18.74万平方米。南布社区集体股份有限公司由此从单一的租赁经济模式向产业经济、服务经济模式转变。
不论三旧改造还是土地整备，深圳的节奏是一开始要求申报项目全部为合法用地，慢慢放开口子，转为允许“合法土地占70%，合法外土地占30%”，等项目完成时再达到“全部土地皆合法”。对深圳而言，既不能完全无视现行制度，也不能死守全部合法用地的规则。
“三旧改造和土地整备是珠三角探索集体土地入市的方式，而这两种方式总结出来就是在‘区段征收’的基础上，给予当地原住民一定的土地开发权。”中国人民大学经济学院教授陶然说。
原住民扮演什么角色
假如政府规划出大的工业区，村集体愿意拿地参与，但底线是土地仍然属于他们
相对于政府盘活土地资源的急切，村集体显得淡定的多。但并不意味着他们没有思考自己的未来。
东莞市长安镇乌沙社区是全国知名村镇，多位党和国家领导人都曾视察乌沙，作为这个实力雄厚的村集体领头人，陈建平时刻在关注政策走向。
“关键是，原住民到底要扮演一个什么角色？”在他简洁但宽敞的办公室内，陈建平抛出他对城镇化一直思考的问题。
最近，一家产值上百亿元的公司找到陈建平，想在乌沙社区投资，他们提出的条件是——200亩国有土地。这让陈建平颇感无奈，答应他们，意味着村集体又将失去一大块土地，即便这个企业能够缴税100亿元，今后与村集体也没有直接关系，反而村集体要承担相当的社会管理成本；不答应他们，则失去了市场机会。
陈建平与对方商量，200亩中，100亩转为国有，另100亩则由村集体出租。“这样我们好歹有个角色，可以获取一定回报。”他说。这家企业最终没有接受陈建平的建议，镇里最终将200亩土地以国有形式转让。
不止一个村干部表示，假如政府规划出大的工业区，村集体愿意拿地参与，但他们的底线是土地仍然属于他们，“没有理由把我们的土地拿走，政府去建开发区”。
在佛山市南海区，当地政府不得不研究各种鼓励政策促进集体建设用地的流转。包括政府充当中介，引导村集体和开发商“合作开发”。
广佛智城项目中，开发商与村、乡镇签订三方合同，获得该地块40年的使用权，开发商不但要每年缴纳租金，40年后地上的物业也归属于村集体。作为一个商业项目，这使开发商面临较大的运营风险，一是因为无法土地抵押贷款，二是农民可能中途变卦，再加上只有40年的使用期，除去建设周期则更短。
南海区政府为了能够降低开发商的担忧，一方面通过解决部分土地性质，使开发商获得一些回收资金；另一方面该地块所在大沥镇政府则直接介入。租赁村集体的土地，再转包给广佛智城，以减少企业风险。
广东省社会科学院教授丁力看好这一方式，让开发商而不是政府考虑土地的经营项目，无疑更加市场化一些。但他认为，大沥镇政府直接转租集体土地的方式并不妥当，混淆了其第三方的身份。
同地同权憧憬
只有考虑好集体建设用地入市土地收益的分成问题，才可能出现实质性的突破
对集体土地的流转，珠三角已经探索了十年。2001年时，佛山市顺德区被国土资源部和国务院法制办确定为全国农村土地管理制度改革试点，试点的主要内容就是集体建设用地流转。随后南海、东莞等地开展了规范农村集体建设用地使用权流转的探索。
2003年6月，广东省政府发出《关于试行集体建设用地使用权流转的通知》，2005年10月则实施《集体建设用地使用权流转管理办法》，成为中国第一个通过地方立法允许集体建设用地使用权合法入市流转的省份，打破了“非经政府征地，农村土地不得合法转为非农用途”的旧制。
这两个文件虽然突破性提出了集体土地可以抵押的政策，但作为一个地方性法规，其效力有限，最终并未落地。目前，珠三角一些地方政府仍在申请获得中央层面的支持，争取让银行系统认可集体土地的抵押政策。“这样就可以基本实现集体土地的同地同权同价。”当地一位官员说。
“只有考虑好集体建设用地入市土地收益的分成问题，才可能出现实质性的突破。”南海区委书记邓伟根认为，核心问题在于土地收益在国家要怎么落实。
在许多基层官员和学者看来，税收是一种可行的利益分配办法。但也有人担心，一旦收税，许多村集体和村民将可能选择不办手续，或是瞒报数据。
在陶然看来，如果能够赋予集体建设用地和国有建设用地同等地位，以税收方式收取土地收益并非难事。他在深圳的调研显示，绝大部分村集体或是村民都愿意缴纳部分土地收益，使其建筑或房屋等设施获得合法身份。
邓伟根也同样认为，允许集体建设用地入市，政府以税收方式收取土地收益，是一个大方向，而在这一方式被广泛认可之前，中央应该给予部分地方试点的政策，而南海正在为此争取。
33年前，邓小平对珠三角改革开放讲了这样一句话：“中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。”眼下，珠三角又到了需要杀出一条路的时候。
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