中篇 隐性市场困局
正当珠三角利用集体土地遍地开花,对接港台产业转移迅猛发展之际,1998年修订的《土地管理法》却在紧急刹车。法律规定,现有农村集体土地不再能出让、转让或者出租用于非农建设。征用土地是将集体土地转为国有土地并为各项建设提供国有土地的唯一途径。
此后,土地市场形成一个由县级以上地方政府“统购统销”的格局,土地供应采用指标制,由国土资源部按照土地供应计划进行指标分配。
而在城市土地使用制度逐步从无偿、无限期,向有偿、有限期使用的转变过程中,谁最终代表国家出让土地,出让权限怎么划分,谁具体组织土地出让,土地出让收入怎么分配等重要事项,都在向“县”集中。据《中国国土资源年鉴1999》显示,1998年全国出让的130417宗土地中,省级出让2748宗,占2.11%;地市级出让22329宗,占17.12%;县级出让130416宗,占80.77%。
这一系列土地制度改革,以及上世纪90年代中后期的财税改革,使县级政府成为土地“统购统销”的主要出口,这也造成县与村集体(甚至包括乡镇)在土地出让这一问题上的直接冲突。
整个珠三角,“非法”的集体土地流转量占据了当地建设用地总量的半壁江山,成为一个巨大的隐性土地流转市场。
应该看到,当年 “村村点火、户户冒烟”的土地开发热潮席卷珠三角时,由于缺少有效的规划,产生的问题也很突出,包括无序扩张、土地利用效率低下、大量占用耕地等问题。仅在东莞,自1991年至1998年间,每年占用的耕地多达10万亩,数年间,耕地减少近40%。
这些都为今天的珠三角用地紧张埋下伏笔。在土地制度整体收紧的同时,纠正原有“野蛮生长”开发的弊端,也成为珠三角地方政府必须要做的事。
转折1998
当政府收紧土地的思路与村集体组织固有利益碰撞之后,矛盾就此激化
“南海区70%以上的存量建设用地都是集体土地,现实迫使我们只有把这批低效的土地、还没充分开发的土地利用起来。” 佛山市委常委、南海区委书记邓伟根说。
经过30多年快速发展,珠三角几乎耗尽了土地资源。在并不广阔的土地上,深圳非农建设用地占有900多平方公里,东莞占有1200多平方公里,南海占有700多平方公里。前两者占其土地总面积的近50%,后者更高达70%以上,远超区域土地开发强度30%的国际警戒线。
土地紧缺让几任南海主政者头疼不已。“一汽大众在南海的项目需要1万亩地,我几乎把所有的用地指标都集中在一块,结果只凑了9000多亩。”邓伟根告诉《财经》记者。
土地的紧缺致使珠三角的经济增长在近年放缓,而进一步城镇化的发展需求,加重了土地饥渴。对于珠三角地方政府来说,改变原有的粗放的土地开发模式,更强有力地控制土地资源成为必然选择。
本世纪初开始,东莞市政府提出“像上海、昆山,这两个城市土地审批的有关权限牢牢掌握在市一级政府手里,镇村两级没有用地的支配权……”2009年7月,东莞市委十二届五次全会明确提出“镇里要敢于向村里统筹拿地”,并打算剥离村里抓经济的职能,主张土地由镇统一管理、经营。
但当政府将计划付诸实施时,却与利益已经固化的村集体产生了冲突。矛盾因此激化,双方对于土地实际控制权的争夺愈演愈烈。政府虽有法律后盾,但只有征收一途,手段单一;村集体则以实际占有者自居,并早以多种方式参与了土地资本化进程。在深圳和东莞,接近50%的建设用地事实上脱离了政府的控制,而在南海,这个数字高达70%。
在2001年5月的东莞市委工作会议上,当地政府谋划建设工业园区,规划出城市新区和松山湖科技产业园区。
其中,松山湖科技产业园征占了寮步、大朗、大岭山三镇接壤处的72平方公里土地,比东莞市的老城区莞城街道大出近6倍。而其征地过程充满了抗争和拉锯,其中被称为“钉子村”的宝陂村,用时七年都未能完全拆除。东莞一位地方官员感叹,在东莞不可能再建第二个像松山湖这样的大规模工业园区。
时至今日,珠三角的村集体仍掌握着相当的土地支配权,因为这个区域的征地从一开始就没有像上海、苏州等地那样连根拔起,而是留下了宅基地用地和部分村集体发展用地。
“深圳几乎没有整村拆迁过。”北京大学深圳研究院规划所所长顾正江说。村集体现有非农建设、征地留用、征地返还和同富裕用地(当地给予落后村的特殊政策)等多种形式的用地,而且,这些土地在按照土地基准价的10%缴纳土地出让金后,可以用于商品房开发。
在珠三角,几乎每个村委会(居委会)的财务室里都有一个秘不示人的保险柜。通常,保险柜的钥匙由财务主任和会计分别持有,两人同在时才能打开。保险柜里存放着集体组织与外界签订的数以万计的土地流转合同和厂房出租合同。没有人知道珠三角的这两类合同总数有多少。但知情者估计,一半以上的合同并不合法,即为规避禁止集体土地转让的政策以及部分相关费用,合同中所涉的土地流转未到国土部门办理登记转用手续。
这些非农建设用地大量存在,织就了更为复杂的利益关系。
比如,村集体通过以租代售,曲线换得土地收益。“村里划好地块,像切豆腐一样一块一块的,每块100平方米左右,卖到四五万元,甚至更低。”李秋阳回忆。
“出售”土地主要通过两种方式,一是村集体先将土地卖与村民,村民再卖给其他人,由买卖双方签订协议;另一种是村集体将地直接卖给非本集体的外来人口,由村委会盖章确认。“走在东莞大街上,众多城市建筑中,大一些的基本都是由集体建设,而二三百平方米的小栋建筑则基本属于‘私人’。”李秋阳说。
珠三角各地的村集体还先后收回了曾经承包到户的土地,并成立以土地股份合作制为基础的经济联合社,统一经营本村的土地、厂房,每年向村民分红。
这种由村庄自发决定和实施的“再集体化”迥异于之前的“被集体化”,以土地股份合作制为基础的经济联合社也不同于其他地区有名无实的集体经济组织。村民是基于共同的利益组合在一起,有很强的凝聚力。
对于地方政府来说,很难阻止村民对自身利益的强悍维护。即使在政府的打击下,如深圳光明新区、万丰社区等违法建筑一直在大规模兴建。
此外,由于珠三角的村集体经济组织在经营集体产业的同时,还承担了大量行政管理和公共服务的经费投入的职能,使得政府也颇为纠结。“股份制改造,社会管理职能和部分行政职能叠加在一起,使村集体成为一个个实力雄厚的‘独立王国’。”深圳市福田区政府发展研究中心主任郭鹏生说。
“我们目前面临的困境就在于不承认集体土地上的工业化和城市化这条路,而民间的需求又是要走这条路,问题因此犬牙交错。”国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英说。
被捆住的手脚
集体土地不能入市,挡住了土地再开发的脚步
在现有土地管理制度下,珠三角的“非法”用地数量可谓惊人。在深圳,截至2010年7月,其历史遗留“违法建筑”共35.7万栋,“违法建筑”总面积3.9亿平方米,分别占全市总建筑栋数的57.5%、总建筑面积的47.6%。
集体土地不能入市,也捆住了土地的再开发手脚,阻碍了珠三角的产业升级过程。由于产业升级对资金层面的需求门槛增高,集体土地无法抵押,造成所有者缺乏抵押品获取金融资本。
上世纪八九十年代的土地经营中,为筹措资金,村集体往往通过“五个一点”来进行,即集体筹一点、企业出一点、个人集一点、银行贷一点,工程队带一点。现在这些方式已经很难再用,且资金量也不可同日而语。
“对于我们来说,解决这一问题的办法就是集体土地能像国有土地一样可以抵押。”当地一位国土官员说。
要实现这一点,没有中央层面的土地管理法和征地制度的改革,基层的尝试举步维艰。东莞长安镇涌头社区书记文东华说,他们本希望开发社区掌握的一块地,带动周边权属主体参与到整体规划中,但没有抵押品,贷不出足够的资金。
对掌握近半土地资源的集体组织,珠三角地方政府的感情非常复杂。一方面当地的经济活力对隐性土地市场颇多依赖,而另一方面,政府却焦灼于经济转型,腾笼换鸟。
为了进一步盘活土地资源,只能主动求变。
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