珠三角城镇化奇迹背后：村集体变成第二政府
财经杂志封面图。
珠三角寓言
十八届三中全会召开在即，被各界广泛寄望“改革步子应迈得更大些”的农村集体建设用地流转，再次成为焦点。
9月初，一则有关土地制度改革的报道激起轩然大波。消息称，中国将放开农村集体建设用地流转，并允许多个省市展开试点，相应的政府指导意见已经下发。但消息很快被国土部否定。
据了解，由国土部主导的《关于开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见》，目前仍处于征求意见阶段，其主要方向为“以经营性集体建设用地使用权入股、联营，以及企业兼并、破产引致的转移等方式进行流转”。这与众所期待的“集体土地入市”相距较远。
中央层面的担心是，集体建设用地流转会造成农民大量失地，形成社会不稳定因素；另一方面，若集体建设用地进行流转，势必破坏地方政府主导的土地平台，各地方反对声音强烈。因而，十八届三中全会在土地管理制度方面可能不会有大的突破。
实际上，五年前十七届三中全会，即明确提出了“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，并确定了“逐步建立城乡统一的建设用地市场”的改革方向。其中，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”的表述，显然是考虑到了土地城乡二元的现实制度因素。
多位学者指出，如果将改革对象只限于城镇规划圈外的经营性集体建设用地，则难免出现大量灰色区域和纠纷。据接近决策层的人士透露，十八届三中全会可能会抹掉“规划圈外”的说法，进一步凸显“逐步建立统一的建设用地市场”目标。
目标未动摇，如何实现是问题。囿于现有的土地制度障碍，具体路径仍有赖于地方摸索和验证。在各地尝试中，广东的土地流转经验颇受中央肯定。自改革开放以来，广东省，尤其是珠三角地区，一直扮演了“先行先试”的角色。改革开放的前30年，正是大量集体土地形成的隐性市场，才推动了珠三角的工业化和城镇化奇迹。这个遍地开花的土地供应机制，不仅提供了香港和台湾地区向珠三角产业转移的产业用地，也为随之而来的数以千万计的外来劳动力提供了栖身之所。
然而，这个隐性土地流转市场始终未能获得合法身份。随着1998年《土地管理法》的修订出台，严禁、打压、 查违等等使这个市场最终成为一个“压不住、管不了”的“法外世界”。时至今日，“合法外”的集体土地流转量占据了珠三角建设用地总量的半壁江山。珠三角的未建设用地已近耗尽，“摊大饼”到了极限边界，用国有土地推进城镇化的路子越走越窄。
现有土地制度难以承受其重，一场浩大的利益再分配工程势在必行，像30多年前那样，珠三角必须自己杀出一条路来。
——编者
上篇
城镇化奇迹
在珠三角发达的交通轨道上，无论从哪个角度，放眼望去都是蔓延的城市建筑，原本空旷的平原农田早已消失殆尽。
作为中国最发达经济区域，珠三角和长三角地区、环渤海京津冀地区，并称中国三大增长极。这里，同属广东省的广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、惠州、江门、肇庆九个市，挤入了4万多平方公里的珠江冲积平原。
当人们关注珠三角发达的经济和快速的城镇化时，将会很快发现，珠三角城镇化路径是一分为二的——一半是“合法”的城镇化，一半是“非法”的城镇化。
这一现状代表了中国城镇化的两条路径，一条是由政府主导，通过土地征收，城市扩张推进的城镇化；另一条则是农民自主自发，利用集体土地推进的城镇化。在珠三角，两条路径在现有制度环境下互相分隔，矛盾重重，但也正是它们合力创造了珠三角的城镇化奇迹。
以深圳为例，其城市人口规模在30年内增长了500倍，GDP增加了5000倍，这在中外城市发展史上都绝无仅有。而东莞市，1978年时还是一个生产总值仅为6.11亿元，贫穷落后的农业小县，到2005年，其地区生产总值就达到了2182.44亿元，翻了近360倍。
“集体土地不参与，珠三角肯定不会如此大规模地快速发展。”深圳市规土委一位官员称。
集体经营土地
珠三角迅速崛起大批经营土地、收取地租的乡镇企业。而这一供地机制恰好适应了当时港台企业产业转移的时代背景
早在深圳特区成立之前，珠三角的外向型经济就已在民间萌芽。
1977年底，一个名叫冯志根的香港人，坐着一辆面包车从罗湖口岸进入深圳，经布吉镇，再翻过大山，沿着坑坑洼洼的泥路，来到位于宝安区西北部的石岩公社上屋大队，他正在为自己的发热线圈厂选址。
据原上屋村委会主任、党支部副书记叶福松回忆，在见到这个香港人后的大半年里，上屋大队干部和村民开始了激烈的讨论，焦点集中在“工厂姓公还是姓私”，以及“让群众去厂里工作，给他们工资，是不是走资本主义路线”。
这个讨论最后由7名大队干部投票终结，其中4人表示赞成，3人不表态，这一微弱的优势，最终决定了珠三角第一家“三来一补”企业的命运。当时25名进入发热线圈厂的上屋大队女村民成了在此后多年都受人羡慕的“高收入人群”，她们一个月的工资就比原先务农一年的收入还要高出近一倍。
2008年，在这家工厂的原址上，宝安区建立了深圳(宝安)劳务工博物馆，那份“深轻宝第001号”协议就收藏在该馆内。如今看来，这份协议记录下的正是珠三角工业化的典型用地方式。
这份协议由三方共同签署，甲方为深圳轻工工艺品进出口支公司和宝安县石岩公社上屋大队加工厂，乙方为香港怡高实业公司。其中，上屋大队加工厂向香港公司出租约400平方米房屋——也就是上屋大队两层办公小楼中的二楼，但大队并不实际出资和参与企业经营管理。
当时，国有土地资源仍以计划手段配置，通过划拨的方式免费给国有部门使用。在那时的制度环境中，没有人敢以上述方式将土地提供给外来资本，同时期的外来企业大都因陋就简，租用农村的原有存量用房，如集体的仓库、村办公室和祠堂、礼堂、食堂等。
中国通过上世纪50年代中期的农业合作化运动，确立了农村土地集体所有的制度。虽然国家通过限制转让，对集体土地的产权严控，但还是留了一个口子——乡镇企业可以使用集体土地。由此，珠三角迅速崛起大批经营土地、收取地租的乡镇企业。而这一供地机制恰好适应了当时港台企业产业转移的时代背景。
到上世纪八九十年代，珠三角迅速工业化，并在此基础上实现人口聚集，催生出数以千计的“小城镇”。东莞市雁田村在1992年就被《人民日报》以“雁田市”为题进行报道，这个位于东莞最南端的村落，仅有常居人口3000多人，却聚集了近10万外来人口。
东莞当地官员曾总结，“无论是兴办‘三来一补’企业，还是兴办‘三资’企业，我们都是以土地出让、厂房出租、劳务输出为主。虽然我们派出了‘五大员’(即厂长、会计、出纳、仓管和报关员) 、‘三大员’进驻‘三来一补’和‘三资’企业，但这些人员并没有真正参与企业的生产经营管理。”
“这是一个很聪明的做法。”东莞市委党校经济学教研室原主任李秋阳说，珠三角的集体经济单纯收租的经营方式简单，且不涉及复杂的产权纠葛，因此能发展至今。
政府曾经放手
对于由村集体主导的土地转用和开发模式，珠三角各级政府当年的态度是乐见其成
当经营土地带来明显好处，即催生出在集体土地上进行工业用地开发的高潮。1986年－1993年间，工业用地供给明显增强，大大超出了企业的实际需求。好在1993年－1999年的进一步吸引外资，消化了未建用地，并促发了新一轮的土地开发潮。
村集体都是相互独立的主体，且拥有一定排外性，因此如今各地市县一级招商引资的情景在珠三角早就上演过，翻看当地各村村志，大都有招商引资，以地谋发展的篇章。
“现在看来，那应该叫产业转型。”东莞市长安镇乌沙社区书记陈建平说。当时农业几乎无利可图，还要承担农业税等税费压力，在工业化的冲击下，出现了土地抛荒现象，“反正都是集体的土地，耕田、建厂都是一样用”。
珠三角村集体所招引的产业较为低端，但在当时已是极大的进步。“从无到有，这是一个质的变化。”陈建平说，“如果饭都没得吃，谁还计较吃什么。”
对于由村集体主导的有利于当地经济发展的土地转用和开发模式，珠三角各级政府当年的态度是乐见其成。
1986年《土地管理法》和1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，都将批准用地的权力给了县级政府，并由县一级土地管理部门负责。当时的宝安县土地管理部门充分利用法律授权，对由乡镇政府和村集体出面谈判流转的集体建设用地，只要上报县土地管理部门，并上交了土地出让金和市政建设费，即将其视作国有土地出让。这是非常具有突破性的举动，意味着集体土地自动转为国有，集体土地开发行为就这样被合法化了。
“当时深圳是南油、蛇口工业区、华侨城、中航等并称‘八大诸侯’的八大国企的天下，民企很难从政府那里拿到地，因此诸如佳兆业、星河集团、京基地产等都是与集体谈判。” 北京大学深圳研究生院副院长李贵才说。
在珠三角，土地政策最为宽松的当属东莞市。介绍东莞发展历程的文献中，出现最多的字眼是“政府放手”、“政府允许”。
1998年修订的《土地管理法》实施之前，东莞的农村集体土地转让是按1988年《土地管理法》中“国有土地和集体土地使用权可以依法转让”规定执行的。当时的国土局称，“我市为了适应经济发展需要，在用地管理方面，除了充分利用法律赋予的市级土地用地审批权外，在具体操作中也曾采取了一些比较灵活的措施。”
当事者回忆起这些“比较灵活的措施”时这样描述，有东莞村干部直接找到镇领导说，“我们村要申请建个厂房，引进一个港商”，镇里的回复往往是，“报个文件上来，说说干什么，建多大。”接下来镇里会把这份文件拿到东莞市加工办，快则两三天，慢则一星期，就把所有手续都办齐。一般情况是投资商要多少地，就给多少地。
据长安镇国土资源分局局长邓锐河介绍，在1998年之前，实际并没有农地转用手续。而1986年才成立的国土部门很长时间里只关注基本农田保护。
“改革开放初期，国家尚未建立完备的土地管理制度。当时东莞各镇村甚至村民小组都有一定的土地支配权。在这样的条件下，我们充分调动全市上下积极性，采用市、镇、村、组‘四轮驱动’的模式招商引资，吸引了大量‘三来一补’企业进驻，产业结构初步实现由农业为主向工业为主转变。”东莞市市长袁宝成接受《财经》记者采访时说。
上世纪90年代初的东莞，每天下午5点多，都是一片炮声隆隆。5点之后工人下班，正是放炮炸山的时候，每村要修厂房、修路，都需要炸平山头。在镇村集体、村民小组，村民、联户等各级土地主体的轮番招商下，东莞每个镇一年都会有几百家，甚至上千家的企业落户。东莞的年经济增长率达到30%以上，舆论一度讨论东莞能否超越深圳。
掌握土地开发权为村集体带来巨大的收益，他们对开发土地具有强烈的主导意识。广东宏远集团董事长陈林说，“土地放着不用迟早会被征用，你不发展别人就发展。”陈林在2002年之前一直在东莞篁村任村干部。
“如果我们将村集体组织，尤其是村小组作为珠三角工业化进程中一个重要的供地主体，是比较准确的。”北京大学深圳研究生院副院长李贵才表示。
珠三角非特例
从城镇化的各个方面包括基础设施、用地结构、住房问题看，都表明这条路可以走得通
在不少人看来，珠三角自下而上的城镇化是一个野蛮生长的“法外世界”。无论是四处可见的城中村，还是遍布各个角落的厂房设施，看上去都像是未经修剪的杂草，他们认为，这种城镇化模式是珠三角快速发展的“特例”。
然而，在国务院发展研究中心农村经济研究部副主任刘守英看来，“珠三角并不是特例，而是一个普适性的道路。从它的发展过程来看，城镇化的各个方面包括基础设施、用地结构、住房问题的解决，都表明这条路可以走得通。”
在珠三角自下而上的城镇化过程中，土地开发分红和向外来工人出租房屋，是当地村民分享城市化收益的主要方式。2008年东莞市农业局的报告显示，农民人均纯收入中，来自集体直接分配的收入为3104元，占26.7%；房屋租金收入为4100元，占35.3%；工资性收入为3978元，占34.3%。
而集体经济组织也实际承担了村域范围内道路、学校、绿化等基础设施建设等这些本该由政府承担的职责。而且，随着工业化和外来人口增多，相关基础设施投入亦相应增加。
“拿乌沙社区来说，每年的社会管理费需要支出1亿元。”陈建平说，社区有10万左右的常住人口，本地户籍人口不到4000人。社会管理费主要用于基础设施建设和维护，“仅路灯电费就要几百万元”。此外，社区还有700多人的协管员、600多人的清洁绿化员工，这些人的费用都来自村集体的物业出租。
“村里实际变成了第二政府，政府将大量的行政管理、公共服务等工作交给村去做，很多村里牌子都挂满了，一个村坐在办公室办公的就有二三百人。”李秋阳说。
2004年－2007年，东莞市集体经济组织对社区内的公益公用设施的投入分别为24亿元、18亿元、16亿元、21亿元，分别占当年纯收入的35.5%、26%、20.6%、26%。
东莞市还明确规定，“全市各村(或社区，含村民小组)必须把集体建设用地使用权流转收益的50%以上用于所属村民的社会保障”。2001年－2005年，东莞市、镇(街)、村三级财政投入农民基本养老保险的专项资金共8.96亿元，但其中村、居一级投入就达到5.38亿元。
珠三角的集体建设用地上还建起了大量住房，为数以千万计的外来务工人员提供了安身之所。直到现在，东莞的房屋出租价格仍然极为低廉，一般位置的一套50平方米左右一居室，月租金只有200元。
以深圳为例，经过这么多年的住房市场化，本地真正通过商品房市场手段解决住房的人口仅占15%，另有5%的福利房，而现有住房80%没有进入正规合法市场，其中绝大多数是由所谓“法外”的集体土地提供的。
正因为整体土地供应量的充足，珠三角大部分地区的房价也并不突出。因为土地收益较多地由原住民分享，当地政府现在将这种土地流转方式总结为“藏富于民”。
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