国家改革试验区启航：上海直接对中央负责
《财经国家周刊》2013年第18期封面。
【相关专栏】上海自由贸易区试验改革风险
上海自贸试验区肩负国内国际两大使命：一是以投资管理体制改革为突破，提振企业和市场的效率；二是服务于中国下一步的全球化战略，参与全球价值链和投资规则的重构。
文/《财经国家周刊》史晨 张翔 翁海华
根据《财经国家周刊》获得的信息，中国(上海)自由贸易试验区可能会在9月底挂牌，也就是说，会在令人瞩目的十八届三中全会之前挂牌。
整个8月，媒体都希望获得这一方案的具体细节。绘声绘色的传闻，业界分析师的爆料，大都透出对一场特殊优惠政策“盛宴”的期待。
《财经国家周刊》与瞭望智库的联合调研小组获悉，上海自贸试验区远非再建一个自贸“园区”那样简单，也绝不会是一场“优惠政策盛宴”，而是新一轮系统性、深层次改革的开启点。其意义之深远，不亚于当年的深圳特区设立与浦东新区的开发开放。
8月27日，中共中央政治局召开会议，决定今年11月召开中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，随后一项议程，就是听取上海自贸区筹备工作汇报。
至此，上海自贸区已呼之欲出。
从8月初开始，《财经国家周刊》和瞭望智库的联合调研小组在北京、上海、广东等地对上海自贸区进行调研，8月24日，瞭望智库又联合新华社相关单位、上海WTO事务咨询中心在上海召开专家、企业家内部座谈会，听取各方看法，还原决策逻辑。
让调研小组感受深刻的是，上海自贸区的诞生过程，是中央与地方在改革上的一次成功呼应；而其所要应对的问题，则是探索中国下一个十年乃至更长时间内，建设成熟市场经济的基础，以及与新一轮全球化互动的规则。
总书记调研“深化改革”
上海自贸区出台的大背景，离不开最高决策层频繁使用的“深化改革”这一关键词。
7月23日，习近平总书记在武汉市主持召开部分省市负责人座谈会，征求对全面深化改革的意见和建议。他强调，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，进一步解放和发展社会生产力，进一步激发和凝聚社会创造力。
人们注意到，上海市市长杨雄出现在发言者的名单中。此前，上海自贸区的概念已公开提出，大框架在酝酿之中。
在听取了大家发言后，习近平指出，实现全面建成小康社会的奋斗目标，对全面深化改革提出了更加迫切的要求。我国改革已进入攻坚期和深水区，需要解决的问题十分繁重。
习近平从6个方面提出了全面深化改革需要深入调查研究的重大问题。这6个方面，被舆论解读为下一步全面深化改革的一次“定调”。
8月27日，中共中央政治局会议再次强调，全面深化改革关系党和国家工作全局。必须坚定深化改革的信心、坚持深化改革的正确方向、凝聚深化改革的共识、注重深化改革的统筹谋划、协同推进各项改革。必须充分认识改革面临的矛盾和困难，增强与时俱进、攻坚克难的勇气，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱。
新华社就这次会议所发的新闻通稿里，有一整段留给了上海自贸区：建立中国(上海)自由贸易试验区，是党中央从国内外发展大势出发，统筹国内国际两个大局，在新形势下推进改革开放的重大举措，对加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，具有重要意义。国务院要加强领导，上海市要精心组织实施，有关部门要大力支持，努力把试验区建设好、管理好，发挥示范带动、服务全国的积极作用。
将上海自贸区定调为“新形势下推进改革开放的重大举措”，其重要意义，不言自明。可以认为上海自贸区，已成“深化改革”的一个重要落脚点、先手棋。
总理履新第一站
“上海自贸区是否会影响到香港地位？”“能否和前海做一个比较？”这一个月来，王新奎需要反复对媒体解释，这些问题均是没有理解上海自贸区本质的反映。
王新奎现任上海市政府参事室主任、上海WTO事务咨询中心理事长，他全程参与了上海自贸区方案设计的前前后后。
“我总是不厌其烦地向媒体解释，自贸区是国家的战略，不是索取特殊政策优惠，而是为改革开放的先行先试；不仅仅是开放，更重要的是以开放促进改革。”王新奎说。
今年年初，方案的名称还叫《上海自由贸易园区建设总体方案》，而国务院原则通过的草案，则改为《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。其间的几轮互动，折射出地方的创新愿景与中央改革整体设计的接力。
今年3月28日，李克强在全国“两会”之后，将覆新后的第一站调研放在了上海。李克强总理说：“中国走到了这一步，就该选择一个新的开放试点。上海完全有条件、有基础实验这件事，要用开放促进改革。”
李克强指出：“30年前，波澜壮阔的改革首先是从沿海开放的经济特区带动的。今天看来，用开放促进新一轮改革，依然有很大的空间和动力。而在这种开放的过程中，改革将释放巨大的制度红利。”
此前“自由贸易园区”的设想已酝酿多年，上海市适时向李克强进行了汇报。而“试验区”的提法，就是李克强加上的。
试验区，试什么？一些企业期待有更多的“优惠政策”出台。上海市市长杨雄直接了当地说过：“上海不是要政策，而是要改革。”也就是，上海自贸区的实质与深意，是“改革”二字。
国际上，奥巴马政府跨太平洋和大西洋，推出了东西两个自由贸易协定。王新奎等学者对此判断，是全球投资规则框架正在加速形成，向着构建全球“经济宪法”层次发展。作为全球第二大经济体，中国应该积极对接全球化的新趋势与新规则，培育全球竞争的新优势，构建国际合作的新平台，拓展长期增长的新空间。
新的格局之下，国际战略和国内改革的衔接需要一个“先行先试”，特别是在投资体制和审批制度层面，需要进行大力度的改革。从6月份开始，决策层的考虑日渐清晰。7月3日国务院召开常务会议。会议原则通过的方案名称中，“上海”变成了“中国(上海)”，即“中国(上海)自由贸易试验区”。
一周之后，汪洋副总理出席第五轮中美战略与经济对话，以上海自贸区的设计为支持，在实质性启动中美双边投资协定(BIT)谈判上取得重大突破。联合成果说明承诺：“在试验区试行新的外资管理模式，营造各类国内外企业平等准入的市场环境，并在投资准入的各个阶段，采用公平待遇加上负面清单的管理模式。”
此前社会议论的热点之一是范围，是28平方公里还是浦东抑或更大。按复旦大学经济学院院长袁志刚的看法，这还是没有从此前“要政策”、建设“发展极”的思路中转变过来，“上海自贸区不应是实体范畴的概念，是一个规则的概念。”袁志刚认为，未来上海所要承载的世界第二大经济体的期待，不是自己的贸易吞吐或GDP有多少，而是能否吸引天津、湛江乃至釜山、鹿特丹，愿意选择按上海自贸区版本的规则营商。
国务院在8月22日正式批准设立上海试验区后，紧锣密鼓推进的就是法律授权程序，向全国人大常委会提请授权，在上海的试验区域内，暂停实施“外资三法”，交由地方先行探索拟定。一言以蔽之，上海要建的不是抢别人贸易便宜的“小灶”，而是为国内提供法律、规则等公共品“改革实验室”。
至此，上海试验区的两大使命已经显现：一是以投资管理体制改革为突破，修复企业和市场的效率基础，完成向成熟市场经济的转型；二是服务于中国下一步的全球化战略，参与全球价值链和投资规则的重构，促进从传统经济到新经济升级。
“有限政府”的试验田
《财经国家周刊》和瞭望智库在调研中感觉到，深化改革已成上下共识，但改什么？如何改？在当前背景下，转变政府职能，深化行政审批制度改革，打造“有限政府”，已成上下共识中的一个重要交集。
“我们曾多次找当时的国家发改委副主任刘铁男审批一个项目，刘当面都表示‘很关心’，但事后才知道，刘专门指示手下‘拖一拖’。”
一位企业家向《财经国家周刊》反映了这么一个情况，“现在看来刘铁男的意图非常明显，就是想要钱，这是典型的审批寻租。”
这不是单纯反腐的问题，在舆论对刘铁男“25颗罕见钻石、9公斤黄金”这类传闻的关注之外，必须剖析结构性扭曲。一些专家提醒，“政府和企业的关系，在行政审批无处不在的情况下发生了异变，出现了审批权力和企业勾结越来越深的趋势。”
出路在哪里？就在于公开透明规则和开放竞争的市场环境。“暂停实施一些法律，就是为了给这方面的改革创新留出空间。”王新奎认为。
据《财经国家周刊》了解，上海自贸区方案将包括6大类23个改革领域，而方案的第一部分，就是关于投资管理体制改革。
目前中国的投资管理体制实行的是项目审批制，此前的改革中，“下放审批权”、“改审批为备案”，掌握审批权力的政府部门形成了一套习惯的话语体系，但现实中并没有真正突破，并没有实现真正的“割肉”。
王新奎认为，下放审批权本质还是审批，改审批为备案，后者反而不用受《行政许可法》来约束完成时间，“实际效果可能更糟，必须另有清新之风。”
到底怎么改？王新奎说，深化改革，需要学习国际通行做法，引入“许可准入制”加“负面清单管理”的方式，从流程上彻底扭转。
其中“负面清单”是一种釜底抽薪的制度转变，除了有限清单上列明的不能做的事情，其他事情依法准入不再需要跑政府。也就是从“管企业”转变成“管政府”，前者“法无明文禁止即可为”，后者“法无明文规定不可为”。而这不只针对外资，也同样适用于民资，从行政审批走向依法许可。王新奎指出，政府的工作重点乃至话语体系，都要进行一轮更新。
上海自贸区会不会立即实施“负面清单”？在8月24日《财经国家周刊》承办的研讨会上，学者们的共识是，这当然需要一个过程，可以先从“正面清单”入手，逐步过渡到“负面清单”管理。
人们期待，上海自贸区能够推进政府行政管理体制的改革，给打造“有限政府”提供一个更为透明化、法制化与决策民主的一个“样本”。当然，亦有人对此表示担心。原上海市一名领导同志提醒，原来浦东新区刚刚设立时，只有一个“管委会”，后来变成了上海市的一个区，什么垂直机构都逐步设立起来了，“到政府办事”客观上变复杂了。
“所以一线放开二线管住，我看重的不是‘管住里面的政策不出来’，而是要‘管住外面的干预不进去’。”
不一样的“改革动力学”
30多年前，深圳作为中国第一个经济特区，成为中国市场经济改革的突破口和标杆。10年后浦东开发开放，邓小平把“晚了”的责任担在了自己身上，但他当时就认为，深圳的开发是对香港的，厦门是对台湾的，但是“上海的开发可以面向全世界”。
这轮上海试验区的改革，从3月份开始明显提速，不少部委和地方领导都表示，其力度大大超过之前的预料。“单个事情上，这是一件任重道远的长期工作；但整个方向上，这个战略一定能成。”上海市的一位负责人这样判断。原因在于，这轮改革在逻辑和动力学上出现了新的特征，与此前的模式都不一样，或将折射出三中全会后的治理思路。
此前各地的金融改革以及自贸区的规划当中，地方竞争的多是特殊优惠政策，就是“要政策”。其结果，人民银行上海总部的施琍娅将其称为“碎片化的孤岛”：改革变成了区域利益的再分配，企业忙于在不同政策之间套利，诱发了攀比，强化了审批，变得更不透明。
另一方面，在中央与地方就改革的协调上，这轮体现出不一样的魄力。先前的改革试点中，要优惠政策的时候都得通过部委，在不平衡中无形强化着审批权力。而且以上海改革为例，与投资有关的法律法规共计约17万条，如果要等各个部委立场协调一致，改革只能是遥遥无期。地方的心态也容易消极，你不批准我就不改革，坐等“政策啃老”。
现在则是釜底抽薪，直接授权暂停在试验区实施相关法律，让上海在探索中拿出替代性方案。中共中央政治局8月27日的会议，明确要求“国务院要加强领导，上海市要精心组织实施，有关部门要大力支持”。换而言之，各部委放权，上海直接对中央负责。充分调动地方政府的积极性，以发展愿景来激发一线的创造积极性。
纪念浦东开发开放10周年时，时任上海市副市长周宇鹏曾向汪道涵老市长请教，对浦东开发开放还有什么建议。“汪老是一个大学问家，我本以为他会滔滔不绝。”周禹鹏回忆道，“谁知就讲了一句话，他说，禹鹏你想清楚，浦东开发给谁用？”
“我琢磨了半天才想明白，我觉得浦东开发如果说只想着自己发展，那么是做不好的，浦东开发要给上海用。但是只想到给上海用，你也做不好。浦东开发要为长三角，这还不够，还要为全国，为世界，这样浦东才有大发展的空间。”
而今天，中央对上海的要求是：“发挥示范带动、服务全国的积极作用。”
对于每一个企业和个人来说，上海的改革所提供的是一个平台，需要重燃改革热情。“你有优惠我来享受，你没设计好我就不表态。”这样的旁观者心态，难以发现长远的机会所在。
上海未来的抱负，应该是中国融入全球的门户，比照纽约、伦敦这样的国际大都市圈参与全球合作。中国未来发展的愿景，也不会仅仅止步于第二大经济体，还要为全球公平发展和文明进步贡献自己的责任。在这个过程中会有人表露紧张，也会有压力和艰难的博弈，但只要想明白“为谁服务”这个问题，坚持人民的福祉，坚定地融入世界，就一定能不断再造成功。
相关组文：