央企年年被审计：过度福利腐败等老毛病未收敛
2013年《法人》杂志第8期封面
审计央企
违法用地、违规建设、挪用资金、超标消费、过度福利、腐败丑闻、私设小金库——
国有大型企业的这些顽疾，在国家审计署的利剑之下每年都会逐个呈现。
对树大根深的央企进行最高规格的审计，一度被看作是改善国企治理结构的重要契机，但年年审计、年年公告，最终能解决的问题为何总是寥寥无几？
事实已然证明，央企治理面临的严峻挑战不仅在于自觉承担社会责任的同时怎样适应一个日益全球化的市场，也在于如何建设一种接受全民监督并且保持高效运转的管理模式
策划 郑飞 执行 吕斌 曹天健 袁本成
央企再陷“审计门”
针对央企进行审计并全面对外公布审计结果，是政府应行之义，尽管实行的并不算早，数年来却效果显著。
但对比连续的数据亦可看出，一些央企“老毛病”并未收敛，审计方式及后继治理措施或待进一步完善
文 《法人》记者 吕斌
四周绿化环抱，内部装修豪华。位于北京市西城区金融大街29号的中国移动[微博]大楼，总是能引起行人的注目。如期而至的审计风暴，再次让这家央企陷入“审计门“。
这只是国家审计署公告的10家央企审计结果中的一家。
2013年5月10日，审计署接连公布2013年第3至第15号审计结果，涉及华能集团、国电集团、五矿集团、中国移动、国家核电、中航集团、储备粮管理总公司、中国商飞、中国出版集团公司、国家开发投资公司等10家中央企业2011年度财务收支审计结果。本次审计不仅查出多起重大经济案件线索，国企的隐形福利也纷纷遭起底曝光。报告还涉及3家银行2011年度资产负债损益审计结果。
此外，审计署还对外公布了至2013年6月已办结的38起违法违纪案件和事项处理情况，包括中信国安黄金有限责任公司原董事长兼总经理孙永发案、南方工业资产管理有限责任公司原总经理王廷伟受贿案、建银国际(中国)有限公司原董事长张传斌内幕交易案、上海国有资产经营有限公司原董事长祝世寅滥用职权案等一批国企负责人案件赫然在列。
值得关注的是，近日副部级干部、华润集团董事长宋林遭媒体人实名举报，称其在一项收购中涉嫌渎职或腐败。随后，有知情人披露了2012年审计署的一份调查意见，该意见明确列出了华润电力在该项收购中出现的问题，如违反收购协议约定提前支付50多亿面临风险、向被收购企业发放信托贷款等。
2013年7月19日，国资委有关部门负责人表示，国资委已经注意到网络上关于记者实名举报华润集团高管层的相关报道。目前，有关部门正在对华润集团进行审计；国资委将根据审计结果，研究相应措施；如果存在违法违纪问题，将依法依纪严肃处理。
年年“审计门”
没有太多悬念，今年审计署公布的众多央企财务审计结果中，公众又看到一些熟悉的“面孔”以及同样熟悉的“问题”。
《法人》记者拿到的公告显示，被公告的“央企”财务管理不规范、会计核算不准确、报表编制不完整等问题依然存在。审计署特别指出，有的企业投资决策和工程项目管理不够规范，个别项目因经营决策不当造成重大损失；有的企业对内部管理重视不够，对下属单位的内部管控存在薄弱环节，违法违规问题仍然存在，个别企业存在的问题还比较突出。
在审计结果公告中，涉及经营决策不当致重大损失的企业包括国电集团、中储粮总公司、中航集团等。
国电集团被审计出的问题主要是未批先建。截至2011年底，在未获核准的情况下，开工建设21个项目，已完成投资299.62亿元。所属18家公司在尚未取得用地批复的情况下，开工建设36个项目，占用土地14.48万亩。
其中，国电集团下属长源电力河南煤业在2009年收购两个煤矿时，对被收购企业提供的虚假资料审核把关不严，导致多支付收购价款约0.12亿元，且收购后两个煤矿一直处于停产状态，4.86亿元投资面临损失风险。
中储粮总公司的问题则主要出在多计或少计收入、支出。2007年至2011年，中储粮20家所属单位存在未及时确认轮换费用补贴收入、未全额确认轮换损耗、未足额计提固定资产折旧等问题，5年间合计造成少计收入11072.32万元，少计成本费用17404.57万元、多计成本费用1963.82万元，导致多计利润4368.43万元，其中2011年多计利润8209.84万元。4家所属单位还存在账外建库和投资企业等问题，造成少计资产11338.99万元。
中航集团则在资产处置方面出现较大问题。审计报告称，2008年至2011年，中航集团及国航股份未制定旧飞机处置的具体操作管理办法，部分旧飞机处置未按规定进行资产评估和进场交易，且存在逆程序操作等问题，涉及金额10.63亿元。
此外，华能集团也被查出投资国家限制项目及未批先建。审计报告指出，2008年至2009年，华能集团建设和收购了2个国家产业政策限制的煤制甲醇项目，截至2011年底已完成投资37.75亿元。截至2011年底，华能集团决策的黄登水电站等16项重大工程建设项目存在未经核准先行建设问题，涉及金额324.63亿元。截至2011年底，华能集团骑马山风电等75个项目已开工建设，但有81266.37亩项目用地尚未取得建设用地批准手续。
这几家央企在经营决策方面的问题仅是央企审计问题的冰山一角，但较具代表性。除此之外，在针对金融机构的审计中，多家银行再次被查出违规放贷严重。
审计公告所涉及的中国进出口银行、中国农业银行、中国建设银行等3家银行2011年度资产负债损益结果显示，这三家金融企业特别是其分支机构违规发放贷款、违规办理存款、财务管理不规范等问题比较突出。三家总行及下属分行违规发放贷款总额分别为79.44亿元、98.13亿元、68.16亿元。
再现福利腐败
通过梳理审计公告，《法人》记者发现“过度福利”问题依旧触目惊心。从天价装饰灯到数万元每月的住房公积金，再到福利房、福利卡，公众对于央企令人瞠目结舌的过度福利已然见怪不怪。
“过度福利严重破坏了央企在公众中的形象。一方面，央企的资产属于全民，但享受到福利的却仅为央企内部职工，公众无法从央企利润中直接获得利益，这显失公平。”长期研究反腐的北大法学院一位专家对记者说，一些央企的福利已经“过度”到令人惊讶的程度，如高达数万元每月的住房公积金，这些违反常识和规定的福利，实在不该频繁出现。
此外，他认为，一些央企的福利已是公然违规甚至违法，如福利房问题，随着各地房价的骤然飙升，国企及政府机构福利房问题广受诟病，国务院已因此三令五申，禁止实物分房，但时至今日，一些地方的国企仍公然违规，以各种方式变相建福利房，之前被热议的北京“太阳星城”事件即是一例。
在今年审计署公布的审计报告中，华能集团下属扎赉诺尔煤业有限责任公司，在2008年至2011年间，将计提的煤炭生产安全费用、煤矿维简费一千余万元，违规用于职工住宅楼、厂区道路建设。
2008年至2011年，国电集团所属13家公司发放的4617.79万元奖金未纳入工资总额；其所属龙源电力集团股份有限公司的4家下属企业超范围发放技术奖1362.20万元。
在对国家核电的审计中发现，2009年至2011年，其所属国核电站运行服务技术公司等5家单位以会务费、物业费等名义在成本费用中列支3399.59万元，用于给职工发放购物卡。
中国移动集团在违规发放福利方面则更为突出，其下属广东移动[微博]、河北移动等24家单位，2005年至2011年间，通过应付福利费科目为职工购买商业保险3.96亿元；中移动集团设计院等2家单位在中移动集团已统一购买补充养老保险的情况下，另行购买补充养老保险0.57亿元；2009年至2011年，中移动集团总部、中国移动研究院在福利费中为职工购买不记名多用途健身卡2405.74万元，实际可用于健身、餐饮、购物等活动。
“央企审计中的违规发放福利问题成为一个老问题，主要是一些核心的制度、流程及运营的基本方法没有发生很大变化。”中国人民大学企业改制研究所特聘研究员、中美嘉伦国际咨询(北京)有限公司总裁潘朝金在接受《法人》记者采访时表示。
谈及央企，公众往往将其列为一个整体，实际上，央企之间差别明显，有些央企利润极好，有些则很差；一些央企身处竞争激烈的行业，有些则具有垄断优势。潘朝金认为，一些身处竞争激烈行业的央企，需要利用一些方式留住人才，但现在的路子并不畅通。
“一边要求他市场化，一边又要求他按照既有的规则来运行，还要保增长。在这一过程中，有些央企确实面着一些困难，就抱着侥幸心理，打擦边球，给大家弄一点，以养住队伍。”潘朝金说，从激励角度看，似乎央企福利情有可原，但总体并不规范。
当然，激励人才只是央企滥发福利的因素之一，更重要的是一些央企的管理理念始终未能改变，长期以来已形成一种福利导向。
潘朝金告诉《法人》记者，央企未来的三个转型方向是市场化、资本化和国际化。在这一过程中，形成市场化的观念、市场化的体制、市场化的运行规则很重要。而现在，相当部分央企内还存在官僚气息，机关作风盛行。
“企业不是象牙塔，改善必须以外部环境为基础。”一位长期担任世界500强企业内部审计师的人士在接受《法人》记者采访时称，所有权不明晰是全世界国有企业的通病，由此导致内部控制系统有先天的“软骨病”。
“此外，央企多生活在保护伞下，行业壁垒、政策倾斜等导致央企承受错误的能力远超越其他企业。”该不愿具名的内部审计师说。
信息公开是利剑
目前，公众除了审计署公开的年度审计报告或者一些上市公司的公告外，很难了解央企财务状况，尤其在财务违规状况方面，信息沟通的渠道并未通畅。
央企的审计并非只有来自审计署的外部审计，一直以来，央企内部审计制度日臻完善，相当数量的央企已拥有自己的审计团队。此外，央企自我审计中，也会聘请外部的审计力量，例如包含“四大”在内的会计师事务所。
但审计署审计出的一些问题，往往在央企自我审计中未被披露。一方面，会计师事务所的审计业务，属于内部审计的外包，而且通常是根据央企的需要如资产收购、上市等不同需求进行的专业审计，属于常规财务审计，而审计署的审计则属于政府审计，主要是对经济责任进行审计，两者在审计目的、方法上有所不同；另一方面，会计师事务所做的财务审计，如果不影响投资者对财务报表的整体判断，即使审计出相关问题也不会出现在审计报告中，而是采取与公司管理层沟通的方式，建议改掉这些问题。
上述不愿具名的内部审计师在接受《法人》记者采访时表示，会计师事务所在财务领域绝对是专家，但在他们的财务审计中，发现腐败和非财务舞弊不是首要的目标。而要对企业内部舞弊或内部控制缺陷有所了解，最重要的前提是对企业内部运行的熟悉，如企业文化、潜规则、权力分配、业务模式等。
“外部机构做内审本来效果就不会明显，更何况央企是‘四大’的客户。而审计署无论是经验、能力还是独立性，都要强于外部事务所。”这位内部审计师说。
在上海国家会计学院审计研究所所长宋德亮教授看来，审计署把审计结果定期在网站上披露出来，已经是一个很好的做法，也能起到一定的警示作用。
“障碍肯定是有的，因为毕竟是监督与被监督的关系。”宋德亮在接受《法人》记者采访时说。
潘朝金则认为，央企是另外一种形式的公众公司，应该建立对外的披露机制，让公众了解其经营管理的一些情况，只要不涉及到国家机密及企业商业机密即可。
“我觉得这也是未来央企改革的一个方向。现在很多人指责央企变成小利益集团，当然有些是存在这样的情况，有些则是有点冤枉的，但你怎么能让老百姓相信你没有做呢？”潘朝金说，阳光是最好的消毒剂，现在涉及到福利状况、三公费用等方面的内容，连政府机构都要对外公布，为什么央企不能公布。
“在信息渠道方面，可以建立一套针对央企的信息披露规则：哪些可以披露，什么样的企业应该披露，披露到什么程度，披露哪些内容，向谁披露等等，都可作出明确。”潘朝金告诉《法人》记者。
追责机制待完善
尽管央企每年的审计报告都存在这样或那样的问题，但却罕见因此被追责者，在审计署的公告中，能看到一些央企员工被移送司法，但占比极少，大多数性质不算十分恶劣的违规违纪现象，最终外界看不到处理结果。
在审计署发布审计结果公告的同时，也对相关违规违法问题的整改做了说明，认为相当部分出现的问题已受到重视并得到整改。
而在被审计署揭出问题之后，相关央企也随即采取补救措施。在5月份被审计署公告之后，中国移动、中国商飞、国投公司、中国五矿、中国航空集团、国家核电、国电集团、华能集团、中国移动、中储粮等央企，纷纷在其官网上发布了对审计报告的整改公告。其中显示，各企业的大部分问题已得到整改，涉及的责任人也受到降职、警告等处分，违规使用的资金也大都退还。
但公众关心的并不是审计出问题之后央企如何整改，而是为何央企年年会被审计出相关的问题，且今年整改之后，为何明年还会再犯。审计工作如何才能起到公众期盼的作用，切实有效的杜绝央企违规违纪的现象。
近期的新闻报道显示，华润集团董事长宋林遭媒体人实名举报，称其在一项收购中涉嫌渎职或腐败。随后，有知情人披露了2012年审计署的一份调查意见，该意见明确列出了华润电力在该项收购中出现的问题。
公众不满的是，央企的资产属于全民，一些决策者的失误所导致的重大损失，如不能被完善追责，何以威慑后来者？
潘朝金认为，审计署代表国家进行审计，是履行其职责，揭露的问题也触目惊心。但审计工作有其边界，只能指出存在的问题，真若落实责任、查明原因、制定措施、修改政策、处理人员、杜绝有关问题的发生，就不仅仅是审计署的责任了。
“历次审计之后，追责机制并不成熟，让大家产生一种思维，审计结果不会产生实际作用。”潘朝金告诉《法人》记者，审计署的公告仅是央企规范第一步，接下来，国资委等监管机构应该起到相当的作用，应设立专门机构，对央企被审计出来的问题进行梳理并监督其改正。
“如果每一次审计仅停留在审计署信息披露的层面上，问题就不会从根本上解决。”潘朝金说，国资委等机构应该和审计署建立一个有效的联动机制，审计出问题之后，该深挖的深挖、该追责的追责、该移交司法的移交司法。
如何让大象跳舞
央企规模巨大，如何令合规政策上传下达？一些山高皇帝远的二三级企业如何有效监管？探讨央企审计模式的改良，不能不从央企实际状况出发。对于部门繁多、层级复杂、规模巨大的央企来说，笨拙的身形若想跳起欢快的舞蹈，必然比常人更难。
今年针对央企的审计报告特别指出，一些央企的财务问题多发生在二三级企业，这些企业往往身处地方，与总部山水相隔，存在监管不到位的现象。
“整体来讲，央企总部就像一个机关，他的费用预算、开支相对简单一些。而二三级企业一直是审计的重点。”潘朝金认为，一些央企的二级单位本身也是很大的集团，总部对其监督和管理不到位就很容易出问题。而且往往链条越长，管控力度越弱。央企的审计问题虽然反应在二三级企业，归根结底还是央企总部对分支机构的管控问题。
央企在规模增大之后，面临的矛盾就更为明显，一是随着业务的发展，管理开始跟不上；二是业务发展以后，人力资源跟不上；三是面对很多新情况、新问题的出现，制度的更新、体系的更新跟不上。加上随着规模的扩大，企业业务边界越来越模糊，地域范围越来越广，总部对二三级单位的管控就容易出现问题。
“现在的状况是，一些央企的总部建设的非常行政化、官僚化。我认为，未来的变革还是要针对央企总部的力度更大一些。”潘朝金告诉《法人》记者，这与央企自身的转型也有直接关系，央企总部应真正转型为一个强有力的企业总部而不是行政总部、官僚总部。
“必须再次强调其独立性和央企领导的去官员化。另外对审计目的重新定义，应以完善内部控制体系(并非编一套完美的内控手册)并确保内部控制的执行为目的。”接受《法人》记者采访的内部审计师也认为。
一些被采访者认为，在改革没有到位的时候，仅靠审计工作一年一度的披露，治标难治本。没有从根本体制上进行改革，没有把传统遗留的一些根深蒂固的机制清除掉，央企审计的问题肯定是年年存在。
转型中的央企，必然面临一些困难，市场化的逐步拓展，舆论监督的进一步完善，法治进程的加速，与央企自身在理念、管理、定位、工作流程等方面的落后习惯，必然有所冲突。只有冲破这些枷锁，央企这些身形庞大的“大象”，才有可能轻身曼舞。
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