宋德亮：审计问题要从制度层面完善

　　审计问题要从背后的制度建设角度来完善，而不是简单的发现一起处理一起

　　文  《法人》记者 吕斌   姜东良

　　在国家审计署近期发布央企2011年度财务收支审计结果之后，一些违规问题再次颠覆公众“三观”。

　　对央企进行财务审计，目的是让其财务工作更透明，也是监督与预防腐败的重要手段。对于一些共性问题来说，审计工作仅是个开始，更重要的是如何通过解决这些共性问题推动央企内部控制的完善。在这一过程中，外部没有强有力的监督诉求，就无法倒逼央企从管理根源上进行改革。

　　针对央企审计相关问题，《法人》记者专访了审计专家、上海国家会计学院审计研究所所长宋德亮教授。

　　从发现型控制到预防性控制

　　“从审计署的审计结果公告可看出，大都提及央企比较好的贯彻了国家政策，经济业务也稳定的增长。应该都属于无保留的审计意见。”宋德亮教授认为，这种状况从侧面反映了审计署作为监督机构，对国有资产的运营进行持续的监督，成果显著。审计机构的重要性不在于它发现了多大的问题，而在于它的存在可以及时发现、甚至可以预防许多严重违规事件的发生。

　　此外，宋德亮教授认为，央企作为“庞然大物”，财务上不出问题几乎不可能，但曝出来的问题往往背后有更深层次的制度因素。目前，针对央企的财务管理机制存在预算一通到底、管得太死的情况，在执行方面难免有失灵活，那么各个企业尤其是二三级企业或许会根据自己的情况做一些突破，此类情况在所难免。

　　宋德亮教授认为，央企一方面是企业，另一方面又是全民所有制企业，这就决定了针对央企的财务监督，既要符合企业的经营管理规律，如涉及经营成本、客户信息、招投标过程的相关数据时要充分考虑企业自身特点及商业规律，同时又要承担相应的社会责任。

　　“现在审计署的审计结果能在网站上披露，央企也定期在官网上披露一些信息，媒体也起到了一定的监督作用，应该说比以前有了很大的改善，这是要肯定的。”宋德亮教授表示，审计这项制度安排有其存在的必要性，通过近年发布的审计公告也可以看出，审计制度的存在，能够及时发现央企财务方面的相关问题。审计署的审计工作在推动央企完善法人治理结构、提高管理水平、强化风险管控、履行社会责任等方面的作用不可或缺。

　　宋德亮教授认为，近年来，审计署针对央企的审计工作正在发生一些变化，审计工作的范围和深度在逐步完善。已经从过去单纯的发现问题，即发现型控制，转向预防性控制，以使审计工作真正起到防患于未然的作用。这一点，从审计署公告的涉及央企的经济犯罪案件的移交情况也可以印证。

　　不过宋德亮教授表示，现在一些央企也存在只重视审计署披露问题的解决，而没有对其背后的体制困境进行反思的问题。“甚至一些问题在网上炒得沸沸扬扬了，央企内部才开始关注，才开始给公众一个犹抱琵琶半遮面的解释。这说明央企的透明度还是有很大的改正空间。”宋德亮教授说。

　　审计职能应有更多转变

　　客观、公正、有公信力，应该是审计工作的基本前提。中国的央企大都具有相当的行政级别，一些特大型央企如中国铁路总公司甚至身为正部级机构，与之平级的审计机构能否有效对其进行审计，并在审计结果公告方面做到客观、公正，也是一些公众关心的问题。

　　“我认为比较迫切的一个问题是，审计的职能应该有更多的转变。”宋德亮教授告诉《法人》记者，单纯的从查处问题角度来看，审计工作是没有止境的，而且也只能是被动、滞后的。如果能从单纯的发现并披露央企财务方面存在的问题，转而更关注有关央企经营管理等方面的一些制度缺陷，发现并指出制度存在的问题，与此同时，能够在一些制度还没有出现大问题的情况下，把查漏补缺的工作提前做好，对于审计工作的效率和效果，会有很大的帮助。

　　“从另外一个角度看，这样也可以减少审计工作的阻力。”宋德亮教授认为，如果把审计工作改成不是“抓老鼠”，而是“找洞”，相信被审计单位也会很配合。

　　“毕竟央企的领导层往往也不希望下面出现一些内控混乱的问题。”宋德亮教授说，央企现有的审计团队，既有能力做全面审计，也有能力做短、平、快的专项审计。目前，央企的内部审计过多关注在了常规财务审计，对于经济责任、社会责任和经营绩效等方面的审计缺乏应有的关注。他建议，可以将内部审计与外部审计结合起来，共同建立一个央企内部控制的防火墙。

　　制度设计的思考

　　近日，国内接连出现数起针对政府机构负责人及央企领导人的实名举报事件，从原国家发改委副主任刘铁男到华润集团董事长宋林，再到7月底刚被举报的国家工商总局副局长王正其。这些举报事件无一不包含针对这些机构负责人以权谋私或重大决策失误导致国有资产损失的问题。

　　而与之相对应的，国家审计署的审计结果公告内，也包括了审计出的一些涉嫌犯罪的问题被移送司法的名单。但公众对此仍有质疑，认为决策失误的后果严重，对国民经济带来的负面影响比其他问题更大，尤其对央企来说，其资产属于全体公民，在经营决策方面更应慎之又慎。

　　此外，公众对于涉及重大国有资产损失的追责问题也颇有诟病，认为大多数被披露的审计问题中，关于后继追责的结果甚少披露，相关信息并不透明。

　　按照规定，审计署在对央企的审计中，若发现重大问题，涉及到违法犯罪的会移交司法。但宋德亮教授认为，在移交司法之后，“这个链条”就断掉了，后面的事情就不再是审计部门关注的问题，所以公众往往能看到审计署披露的问题，却看不到后继的报道。

　　“大家以为没有下文了，其实不一定没有下文，而是进入另一个系统了。”宋德亮教授表示，建议以后审计机构持续关注此类问题，将后继司法机关处理的情况及时向公众披露。

　　对于如何令审计工作更有效，更完善，更加起到应有的威慑作用。宋德亮教授认为，首先应坚持不懈的推动审计监督制度；其次，在每次审计结果出来后，相关部门及企业要举一反三，针对一些共性问题，反思其背后的制度建设是否完善，以及相应的处罚力度是否存在问题。

　　“要从背后的制度建设角度来完善，而不是简单的发现一起处理一起。”宋德亮教授说，一些审计问题年年发生，也是在浪费审计资源。如果注重审计结果的后续跟踪，督促被审计单位落实审计结论，审计效果会有很大改善。

　　此外，宋德亮教授还认为，从近年的情况看，公众舆论过多的关注了央企的一些负面问题。对于公众及审计机构来说，应该更多的把重点放在呼吁完善制度方面，如激励制度等。

　　“央企作为国有企业，有企业特有的经营战略，审计工作可以从简单的合规审计转移到对其绩效的评价等方面。”宋德亮教授以过度福利为例介绍说，因为目前的激励机制不配套，央企中的某些单位认为员工得到的报酬与做出来的成绩是不相匹配的，所以才会出现一些通过增加福利来变相增加收入的现象。

　　“说到底，许多问题看似制度执行方面存在的问题，但是深入研究会发现可能是制度设计方面存在问题，还是要从制度设计的层面去解决。”宋德亮教授认为。

　　防止内部人控制必须从长计议

　　当前我国国有企业监督的各项措施都只能治标不治本，只有制定专门的《国有企业法》，彻底改革国有企业的治理结构，才能解决现实生活中普遍存在的国有企业“内部人控制”现象

　　文  乔新生 中南财经政法大学廉政研究院 教授 院长

　　建国以后，国有企业监管体制多次改革，但始终无法解决“内部人控制”的问题。改革开放初期，为了解决国有企业的腐败问题，国务院建立了大型国有企业稽察特派员制度，试图通过向国有大型企业派出稽察特派员，解决国有企业内部乱发福利等问题。可是，这种外部监督毕竟只是权宜之计，一年两次的稽察特派员财务审计，根本无法解决国有企业腐败问题。上个世纪90年代，国有企业包装上市之后，为了防止出现“内部人控制”的问题，借鉴英美国家的经验，在国有企业内部设立了“独立董事”制度，试图通过强化独立董事监督，减少国有企业内部腐败问题，但是，由于“独立董事”通常由董事会聘请，因此，这项制度非但不能解决“内部人控制”的问题，反而使公司的治理成本大幅度增加，独立董事成为腐败的象征。近些年来，中央政府通过加强国家审计，解决国有企业内部审计和独立董事监督不力的问题，但是，从目前的情况来看，国家审计虽然能够发现问题，但这种事后审计根本不足以解决当前国有企业普遍存在的腐败问题。

　　多年前，包括笔者在内的一些学者提出，中国的国有企业数量多，因此，不能简单地照搬西方国家的公司制度。立法机关必须根据中国的实际情况制定专门的国有企业法，解决国有企业普遍存在的腐败问题。但多少令人感到遗憾的是，全国人大常委会征求各方面意见之后认为，国有企业的首要目的是为了保证国有资产的保值增值，因此，颁布了专门的《企业国有资产法》，从改革资产的监督管理体制出发，试图解决国有资产的保值增值问题。现在看来这种“见物不见人”的立法思路，非但不能解决国有资产的保值增值问题，反而导致国有资产监督管理机制异常混乱。

　　正确的做法应该是，制定专门的《国有企业法》，从根本上改革国有企业的治理结构，妥善地解决国有企业“内部人控制”问题。在坚持所有权与经营权相对分离的前提下，建立民主监督与市场化管理相统一的治理结构。

　　具体而言：首先，必须尽快摆脱对《公司法》的依赖，在《国有企业法》中制定专门的国有企业设立登记规则。当前我国公司设立普遍采用准则主义，而国有企业的设立通常采用特许主义。全国人大常委会应当尽快废除我国现行的《全民所有制工业企业法》，取而代之《国有企业法》，对国有企业设立的基本条件作出规定，防止国有企业新瓶装旧酒。铁道部改组为国家铁路总公司时，笔者就曾经指出，如果铁道部直接按照《全民所有制工业企业法》改造成为国有独资公司，那么，非但不能从根本上解决政企分离的问题，反而会衍生出许多新的问题。现在铁路企业职工的工资正在迅速上升，各种福利不断发放，而铁路企业经营的效率并没有发生明显的变化。如果这种局面持续下去，那么，铁路总公司一定会变成国家补贴的重大亏损单位。铁路运输的成本也将会不断增加，而铁路行业国有资产保值增值的目标将会彻底落空。正确的做法应该是，按照特许经营的一般原则，对铁路总公司的经营目标包括国有资产的经营目标作出明确规定，只有在明确承诺符合铁路总公司经营目标的前提下，国务院或者全国人大常委会才能发放专门的牌照，允许国家铁路总公司从事垄断性的经营活动。

　　其次，必须建立国有企业特殊的治理结构，把民主管理与国有企业的市场化经营结合在一起，从而使国有企业始终沿着预定的目标从事经营活动。当前我国国有企业普遍采用授权经营机制，国有企业的所有权与经营权表面上分离，但实际上合而为一。国家授权国有企业从事资产经营和资本经营活动，在资本经营的过程中，国有企业的负责人不需要对国有企业的所有人负责，因此，很容易出现私分国有资产或者通过关联交易侵吞国有资产的现象。解决这个问题的根本出路就在于，彻底抛弃传统的公司治理结构，建立适合国有企业管理的治理结构。

　　按照笔者的设想，各级人大常委会应当设立专门的国有企业监督管理委员会，负责遴选国有企业监事会，国有企业的监事会负责在全球范围内选择国有企业的董事，组成国有企业的董事会。董事会必须定期向监事会报告公司的经营情况，而监事会则向各级人大的国有企业监督管理委员会报告国有企业的经营情况。在完善国有资本经营预算机制的基础上，根据国有企业的经营情况，决定国有企业董事会成员的收入水平。如果国有企业经营状况良好，那么，经过国有企业监督管理委员会批准，可以提高国有企业董事会成员的工资收入水平；如果国有企业的经营状况不令人满意，那么，国有企业监督管理委员会可以降低国有企业董事会成员的工资收入水平。总而言之，国有企业的董事会不能自行决定给自己增加工资，当然更不能擅自做主给自己或者企业的职工发放福利。只有建立相互制衡的机制，由各级人大设立的国有企业监督管理委员会决定国有企业职工的工资收入水平，才能避免私分国有资产的现象发生。

　　可以非常坦率地说，当前我国国有企业监督的各项措施都只能治标不治本，无法从根本上解决国有企业滥发福利的问题。只有制定专门的《国有企业法》，彻底改革国有企业的治理结构，将民主管理引入到国有企业的治理结构之中，由人民代表大会的专门机构负责国有企业职工的工资福利改革问题，才能解决现实生活中普遍存在的国有企业“内部人控制”现象。国有企业改革必须从长计议。