除却上述有关补贴资金的具体数额尚未确定之外，许洪华指出了“太阳能屋顶计划”在实施上存在的一些漏洞，包括：补助资金申请项目必须首先获得项目立项审批文件，这个立项的审批谁来负责，“计划”并没有明确指出；申请单位还需“落实上网电价分摊政策”，在许洪华看来，上网电价的分摊可以在地方政府内部消化，但后者更希望这笔资金的分摊纳入到国家可再生能源发展的专项资金中，这样一来，当地发改委制定上网电价，还要参照国家发改委的标准，发改委的并网规划迟迟没有落实，这无疑是“计划”具体实施的一个现实障碍。另外，摩根斯坦利的分析师在接受《商务周刊》采访时还指出，在该项补贴政策中，财政部对整个项目的申报程序并没有一个清晰的表述，给予企业申报项目的时间如此之短，也十分不合理。

　　面对“计划”的种种限制，一些企业更多地选择了观望。最早建设了国内太阳能光电建筑应用的“示范”大厦———河北保定电谷锦江国际酒店的英利国际，仅仅上报了1.5兆瓦的电谷广场和几所学校的玻璃幕墙安装项目。显然，英利并没有对这次财政补贴政策寄予厚望。“财政部此次出台政策的补贴对象很明确，就是政府主导的学校、医院以及政府大楼。”长城证券分析师周涛坦言，“光伏企业主导的项目基本是被排除在此次补贴政策之外的。”

　　“体制决定了在新能源发展上存在决策分散的问题。”英利集团首席战略官马学禄对《商务周刊》说，“各个部委就不同的补贴出台政策，初衷是很好的，但细节考虑不周只会影响发展的效率。”无独有偶，在中国美国商会4月初发布的《2009美国企业在中国》白皮书中，有关中国的可再生能源部分也特别提到，“时至今日，国家能源局与国家发改委之间的职责权利划分还没有明确界定。”部委之间权力划分细节不清，也是造成再生能源发展政策缺乏统一和持续性的原因所在。

　　许洪华说：“如果财政、建设二部和发改委明确分工的同时，在可再生能源相关政策制定上联合起来，政策出台的效果或许会更有成效。”

　　模糊的“路线图”

　　许洪华所在的中国科学院，也于3月启动了“太阳能行动计划”。中科院计划系统地从基础研究到关键技术到产业支撑做应用及人才培养，建立起科技支撑体系。“在国内还没有形成一个对太阳能产业发展起到支撑作用的技术队伍，中科院希望该计划能够起到这样一个作用。”作为“太阳能行动计划”最早的起草人，许洪华也坦言，“建立一个太阳能产业的可持续发展体系，这不是科学院一家可以支撑起来的，到现在为止，我们国家还没有建立起这样的体系。”

　　从国外不同阶段对可再生能源的发展战略来看，资本市场、政府政策、产业发展、技术进步，这些环节唯有紧密相连，才可能构成一个长期持续性的发展战略。因此，虽然不同国家在不同阶段对清洁能源的支持力度有所不同，但有一点很明确：几乎所有国家的支持政策都是长期战略规划。新上任的美国总统奥巴马从一开始就显示出对新能源产业的极大关注，经济振兴计划中对新能源做出了极大倾斜，包括未来十年投入1500亿美元资助替代能源的研究，并为相关公司提供税务优惠；发展清洁能源，大幅减少对中东和委内瑞拉石油的依赖；计划到2012年，美国发电量的10%来自可再生能源等。事实上，早在1997年6月，美国就已经提出了“百万太阳能屋顶计划”，计划到2010年在100万个屋顶或建筑物其他可能的部位安装太阳能系统，包括太阳能光伏发电系统、太阳能热水系统和太阳能空气集热系统。此外，太阳能利用领域保持领先的德国，在欧洲百万屋顶计划的框架下，于1998年10月提出了自己的行动规划——6年内安装10万套太阳能屋顶系统，总容量在300兆瓦—500兆瓦，每个屋顶约3千瓦—5千瓦。

　　在许洪华看来，中国对于可再生能源有一个问题始终没有回答好：如何给光伏太阳能、风能以及其他可再生能源定位？“到底是主导能源，还是可替代能源？不同的回答会给产业带来不同的发展方向和思路。”他感慨到，“只有当定位清晰后，才可以决定是否建立一个完整的产业体系，一旦要建立，这就是一个长期的事业，是一个包括从基础研究到应用的一整套体系。”

　　可以说，可再生能源主导部门的权责不明，在一定程度上正是政府主导的可再生能源发展战略和实施路线图不明晰的一个反映。早在2005年，十届全国人大常委会第14次会议就审议通过了《可再生能源法》，并于2006年1月1日起正式施行。《可再生能源法》明确了可再生能源发展的一些重大法律制度，如可再生能源总量目标制度等，但据马学禄介绍，“我们国家自《可再生能源法》出台之后，除了风能之外，基本上没有对其他可再生能源建立相关的制度和实施细则”。

　　在政策的指导下，风能过去几年的飞速发展是有目共睹的：2008年，中国风能项目的装机总量已经超过了6000兆瓦，2007年，这一数字是3600兆瓦，而在2006年则仅为1300兆瓦，发展的速度近乎每年翻一番。根据国家发改委《可再生能源中长期发展规划》提出的目标，中国的风电装机到2010年要达到4000兆瓦，2015年1万兆瓦，2020年2万兆瓦，届时风电装机占全国电力装机的2%。现在看来，发展速度已经远远超过了最初的规划。

　　光伏太阳能缺少的正是类似风电的发展路线图。马学禄告诉《商务周刊》：“包括对光伏太阳能的上网电价、补贴方式以及相关标准的制定，都需要在政府指导下逐步建立。”他认为，一旦相关政策出台，“光伏太阳能必将获得与风能一样的发展速度”。

　　在国家发改委能源研究所所长韩文科看来，发展光伏太阳能的时机和出台相关鼓励细则的时机已经成熟。他对《商务周刊》分析，《可再生能源法》颁布实施后，相对于水电、风电等新能源的各相关法规相继出台，光伏太阳能迟迟未能获得有操作意义的鼓励政策，原因很复杂，“其中最重要的一个问题，即是国内大量上马的多晶硅和光伏电池产业并非为我国所用，而是大量出口国外；与此同时，太阳能光伏利用的高成本也使得国内在规模化利用方面比较谨慎”。

　　因此，面对国外市场萎缩的不利局面，“如何将光电应用留在国内”，通过扩大内需拯救此前数年过度提升产能的光伏企业，应该成为政府制定光伏产业发展激励政策的主导思想。

　　2008年，在发改委制定的《可再生能源中长期发展规划》中，首次将太阳能等可再生能源列为2010—2020年可再生能源发展重点领域，并表示“国家对太阳能等可再生能源给予极大支持”；今年新近出台的《中国电子信息产业振兴规划》中，“出台鼓励光伏发电扶持政策，启动国内光伏发电市场，开展光伏并网发电应用示范”，也被明确提了出来。

　　在很多企业和业内分析师看来，相比较财政部的示范性补贴，大规模推广并网光伏电站，才是真正启动国内市场的关键所在。目前备受业内关注的甘肃敦煌10兆瓦并网光伏发电场特许权项目的公开招标，就是国内目前最大的光伏发电项目。许洪华认为该项目的意义十分重大，“该项目最终夺标的上网电价不仅将成为国内后续并网光伏电站的基准价，同时也是发改委能源局出台光伏发电补贴政策以及国家大规模推广并网光伏发电的重要依据”。

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