能源部呼声再起

　　本报记者 姚峰

　　全国人大代表、清华大学热能工程系教授王维城今年又一次提交了“组建国家能源部”的议案。3月7日上午，十届全国人大五次会议北京代表团在审议政府工作报告、审查计划和预算报告时，王维城发言说：“组建国家能源部，我今年再提一次建议案，这是第三次了。”

　　组建国家能源部呼声由来已久，而能源部的设立与否，对中国电力行业的发展以及管理体制无疑将产生重大影响。

　　从2002年电力体制改革发轫以来，伴随着电监会的成立，电力行业管理体制的是是非非常常是业内争论的焦点。在能源部呼声再起的背景下，由发改委、电监会、国资委三驾马车担当主要力量的电力行业管理体制将迎来怎样的变化？

　　三驾马车

　　新年伊始，电监会的立法计划便已进入紧张实施状态。电监会下属的各大区电监局在近期分别召开专题会议讨论《电力法修改草案送审稿》。除了修改《电力法》，按照《国家电监会2007年立法工作计划》，包括制定电力监管报告规定、供用电监督资格证管理办法、发电企业监管办法、可再生能源发电上网和电量收购监管办法等8件重点立法项目已正式启动，并将于年内完成。

　　电监会，这个成立时间仅仅5年多来的新设机构，试图利用对行业立法权的掌控来优化行业管理格局。

　　作为我国电力体制改革的重要内容，国务院于2002年10月份正式成立了国家电力监管委员会(简称电监会)，与电监会职能密切相关的有两个部门，就是国家发改委和国资委。这形成了目前电力行业管理体制中的“三驾马车”。

　　对于三个部委的职责分工，电监会副主席邵秉仁曾经表示，国资委是出资人，电监会是出资人以外受政府委托，对这个市场进行监管的机构，发改委是政府的组成部门，它负责对整个产业今后的投资、运行以及大的发展做出规划，并制定产业政策。

　　目前，电力行业的资产规模已超过2万多亿、整个国有资产总量的四分之一。在国家电监会的网站上，电监会的职责范围包括市场监管、输电监管、供电监管、价格财务、稽查工作、电力安全等。但在现有的电力行业管理格局中，项目审批、价格审批和监管、产业政策均属国家发改委管辖范围，企业经营监管以及人事任免权则归国资委。

　　有专家表示，市场机制的欠缺需要一个强势的监管部门发挥作用，“由于中国的电力供应将在很长一段时间内处于绝对短缺和相对过剩的交替之中，对于这样具有一些自然垄断特性的行业，更需要一个强势的监管部门进行监管。”

　　但由谁来充当这个强势的角色却并不是一个简单的问题。曾有业内专家将电监会、国资委和发改委的关系，比做一场篮球赛中的三种角色。电监会是裁判员、国资委是教练员，而发改委是运作赛事的广告商。但这个比喻显然在现实运行中不得不面对越来越大的挑战。

　　分权还是集权？

　　除了上述三部委，目前推动电力体制改革的还包括国家电力体制改革领导小组。组长是国家发改委主任马凯，副组长包括电监会主席尤权和国资委主任李荣融。

　　一位业内人士称：“电力体制改革以来，一直没有形成一个科学有序的推动实体和决策机制。国资委负责资产监管，发改委负责全盘规划，而作为日常监管机构的是电监会，政府部门与负责电力市场秩序、电力行政执法监管的机构之间的职责和关系亟待理顺，新的行政管理机制亟待建立。”

　　亚洲开发银行在之前的一份报告中指出：“中国电价监管的职能应完整赋予国家电监会”。亚洲开发银行之所以得出这样的结论，在他们看来，有着充足的理由：首先，2002年底，国家电监会成立于中国电力体制改革之际，担负着代表政府和消费者，对电力企业和电力市场进行监管和推进电力体制改革的重任，然而，两年运行下来，电监会并无重大举措，只是在电力市场化改革问题上努力摸索着。

　　从此前的安排看，中国电力体制改革领导小组组长由国家发改委主任马凯担任，电监会主席任副组长。这一安排也就设定了一个背景：电力项目的审批权和电价管理的职能仍主要保留在发改委。

　　而能源经济学家林伯强则认为：“发改委掌握项目审批，这是中国的国情决定的，以后也会逐步剥离电价审批，但前提是通过市场，而不是移交给电监会。因为没有理由证明电监会管项目准入和电价就一定比发改委好。电监会最重要的是监管，而不是管项目准入和电价审批。”

　　针对电监会与发改委在权力分配上的争议，2005年，中央编制办公室下发了《关于明确发展改革委与电力监管委员会有关职责分工的通知》，首次明确了发改委与电监会在十三项电价监管职责上的分工。但这种分工细则在具体实施中，仍然不能解决所有问题，注定是一种过渡性“调和方案”。

　　能源部前路

　　在这种相互牵扯的电力管理体制之下，成立“能源部”成了业内部分专家的厚望所在。

　　3月7日，针对记者对此问题的提问，发改委主任马凯说：“是否要成立能源部，什么时候成立，这是机构改革所要回答的问题，现在可能也为时过早，同时也不是我的职能。”

　　实际上，中国总体上市场经济体制尚未最终形成，市场机制的欠缺需要一个强势的监管部门发挥作用，这同其它发达国家的“监管”应该有所区别。

　　事实上，对于目前电力管理体制改革的思考和争议一直没有停止。按照业内的分析，目前对于能源管理体制有两种思路：一种是小步骤的改革，成立国务院下辖的能源领导办公室；一种是一步到位成立能源部或者能源委，并且成立相应的能源监管委员会，将现有的电监会纳入其中，能监会将开展对于电力和天然气等垄断行业的市场监管，而能源部则负责制定政策与开展外交等。

　　王维城一直是组建能源部观点的坚定支持者。他说：“发改委日理万机，只有一个能源局，能源局30个人，能源处10个人，现在发改委能源局协调中石油、中石化、中海油，协调很困难。”

　　而至于节能降耗的指标难以达成，王维城认为原因之一在于没有一个权威的能源部来统一管理。

　　他认为，要把社会能源消耗降下来，首先做到对消耗能源的总量、分布、变动态势心里有数，“我们现在缺乏健全的完整的能源消费统计体系，必须建立这样的统计体系，以确保统计的数据是完整的、真实的。现在每个省拿出来的经济指标季报、月报，能源那一项几乎都是空的，其他经济指标都有，按月都能公告，而能耗污染物的排放指标却做不到。”

　　王维城说：“因为没有专门的统计队伍，没有专门的节能监察机构，所以没有一支编制充足、熟悉业务知识和作风扎实的统计监察执法队伍，任何有关节能和可再生能源的国家法律都可能落空。”

　　电力体制改革大事记

　　1985年，国家出台集资办电、多渠道筹资办电等政策，极大促进了电力工业的发展。

　　1997年，国家实施电力政企分开改革，为电力企业按照市场经济规律运作创造了条件。

　　2002年，国务院出台“5号文件”，确定了市场化改革方向和“十五”期间电力体制改革的主要任务，即实施厂网分开，重组发电和电网企业；实行竞价上网，建立电力市场运行规则和政府监管体系，初步建立竞争、开放的区域电力市场，实行新的电价机制。经过10个月的准备，国家电力公司被分拆为两大电网公司，五大发电集团公司，新的体制开始运行。

　　2003年3月，国家电力监管委员会成立，开始履行电力市场监管者的职责。

　　2005年2月15日，国务院第432号令颁布了《电力监管条例》。

　　2005年4月，国家发改委出台了《上网电价管理暂行办法》、《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》。

　　2006年11月1日，国务院审议并通过《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》。

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