专访吕忠梅：法典编纂为固废系统治理提供历史机遇|循环经济促进法_新浪财经

转自：中国环境报

“虽然我国在固体废物的处理和循环利用方面已经取得了一定进展，但仍然面临着存量大、利用率低、源头控制困难等问题。此外，治理过程中还存在权责分散、制度衔接不畅、治理效能滞后于国际标准等挑战。”今年全国两会期间，十四届全国人大常委会委员、全国人大环境与资源保护委员会副主任委员、农工党中央副主席吕忠梅，针对统筹立法，建构固体废物系统治理新格局提出了建议。

吕忠梅表示，当前，全国人大常委会已启动生态环境法典编纂工作，为构建覆盖设计、生产、消费、回收等领域的固体废物全链条治理体系提供了历史机遇。围绕相关问题，本报近日专访了吕忠梅。

吕忠梅，十四届全国人大常委会委员，全国人大环资委副主任委员，农工党中央副主席

固体废物综合治理法治效能不足

中国环境报：近年来，我国在固体废物处理和循环利用领域取得了哪些成就，又面临哪些挑战？

吕忠梅：固体废物系统治理是生态文明建设的重要内容，也是实现经济高质量发展、保障群众健康安全的必然要求。

近年来，我国通过全面禁止洋垃圾进口、推进生活垃圾分类、“无废城市”建设、塑料污染治理、加强危险废物监管和利用处置能力建设，循环经济发展态势良好。但固体废物存量大、利用率低、源头管控难的局面尚未根本改变，“新三样”可能形成的新固废潜力巨大，却面临堆存场所严重缺乏和处置能力不足的问题。同时，固体废物“减量化、资源化、无害化”同步推进及倒逼产业绿色转型、减污降碳协同、保障产业链安全等体制机制尚未建立。

从法律层面看，我国《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》等法律对固体废物综合治理有诸多设计，但多数条款缺乏可操作的制度支撑，法治效能明显不足。

从治理逻辑看，固体废物全过程管控既需厘清生产、流通、消费等环节的权责边界，又需打破跨部门协同与区域联动的结构性矛盾，这是一项融合环境治理、产业转型与空间规划的复杂系统工程，需树立系统治理理念，转变对固体废物循环利用方式的狭隘认识。国际实践也表明，固体废物治理是一项需要法治、市场、社会多方发力的共同治理事务。

从对标国际标准看，我国固体废物治理体系还面临治理效能滞后的系统性挑战。2020年修订的《固体废物污染环境防治法》虽确立了“减量化、资源化、无害化”的原则，但在危险废物鉴别、再生资源利用等关键领域，缺乏与欧盟《废弃物框架指令》、美国《资源保护与回收法》等国际先进制度相匹配的技术规范。

以塑料污染治理为例，欧盟2021年实施的《一次性塑料制品指令》已构建起覆盖生产、消费、回收等领域的全生命周期管理制度，而我国仍停留在禁止部分一次性塑料制品生产、销售和使用的初级阶段。2024年联合国环境大会通过了《终止塑料污染决议（草案）》，不断推动着全球治理模式革新。尽管我国在《循环经济促进法》中明确了生产者责任延伸制度，但除电器电子领域外，汽车、电池等行业尚未出台具体的实施细则。

另外，我国“无废城市”建设试点工作探索出了差异化治理路径，积累了丰富经验。然而，要将地方创新成果上升为国家制度，需破除《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等相关法律间的体系性障碍。

省级以下固体废物管理机制仍未理顺

中国环境报：在我国固体废物治理的实践中，制度衔接不畅问题具体体现在哪些方面？

吕忠梅：2016年修订的《固体废物污染环境防治法》明确了生态环境部门的统一监管职责，授权住建、农业农村等部门按领域分工协作。但实践中，省级以下固体废物管理机制仍未理顺。具体表现为，生态环境部门侧重工业危废审批，住建部门主管生活垃圾清运，农业农村部门负责畜禽养殖废弃物处置等，部门间信息壁垒与监管标准差异导致建筑垃圾跨区域倾倒、再生资源回收体系割裂等问题凸显。

2017年，国务院办公厅印发《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，随后生态环境部组织开展“清废行动2018”，取得一定成效，但根治问题仍需依靠长效性制度供给。

2020年，新《固体废物污染环境防治法》创新性建立生产者责任延伸、区域协同处置等制度。然而，新制度缺乏配套实施细则，在塑料污染治理、快递包装物回收等新兴领域尚未形成有效约束。

2021年起，生态环境部开展“无废城市”建设试点，通过建立固体废物环境信息平台、推行跨区域生态补偿等机制探索综合治理路径。但现行《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》等相关法律之间未能形成制度合力，尤其是《循环经济促进法》对于物质循环的狭义理解，导致固体废物利用企业因“循环不经济”而缺乏发展动力。当前迫切需要通过专项立法明确相关概念、厘清治理边界，构建覆盖生产、流通、处置全链条的数字化监管体系，在制度层面破解固体废物系统治理的结构性矛盾。

总体来说，我国固体废物系统治理的法治化进程面临制度供给碎片化与治理效能不足的双重挑战，必须补齐固体废物综合治理的短板。唯有通过法治化手段重塑固体废物治理的权责配置、标准体系和监管工具，才能实现从被动应对向风险预防、从末端管控向系统治理的转型升级。

建议厘清固体废物、循环利用、循环经济等概念

中国环境报：接下来，如何通过统筹生态环境法典编纂与《循环经济促进法》的修订，加强固体废物管理体制的顶层设计？

吕忠梅：一是构建固体废物监管与循环利用相衔接的法律规范体系。

建议生态环境法典编纂首先统筹考虑现行的《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》《清洁生产促进法》等法律规范，在“污染控制编”中设置“固体废物污染防治”专章，从有利于“减量化、资源化”的角度，合理界定“固体废物”概念并与循环利用概念相衔接，将固体废物治理原则、综合管理体制、治理主体、治理领域、治理措施、法律责任等予以明确规定。同时，在“绿色低碳发展编”中纳入“绿色循环利用”“绿色物流体系”“绿色物流包装”“新兴再生资源加工利用”等内容。

其次，填补新兴领域法律空白，补齐固废综合治理领域的关键短板。针对快递包装、退役光伏板等新型固体废物治理，在“污染控制编”中增设新兴污染物特别规制条款。

最后，构建“全类别、全流程”标准框架，设置新兴领域再生利用标准，实现“法律定规则、标准明路径”的协同效应，建构起“全生命周期、全产业链条、全物质类别”的固体废物治理规则。同时，尽快启动《循环经济促进法》的修订工作，明确建立“物质大循环”观念，厘清固体废物与循环利用、循环经济等概念，合理设置废弃物“减量化、资源化、无害化”全过程管控体制机制，建立严格的循环利用法律制度体系。

二是建立“大生态监管”体制。为破解机制不顺困局，建议明确权责清单，可由国务院设立固体废物系统治理与循环利用协调机构，建立由指定部门牵头，发改、住建、商务、农业农村等派员常驻的工作机制，实现工业危废、生活垃圾、农业废弃物、新型固废等全品类监管信息互联互通。

另外，建议明确生态环境部门统一行使执法权，健全跨区域、跨部门的执法协作机制，统一危险废物跨省转移审批标准。探索固体废物领域“生态补偿+责任共担”机制，激发区域协同治理动力。还可尝试在长三角、京津冀等区域试点“危险废物转移电子联单系统”，创新跨区域联防联控机制。

中国环境报：对于固体废物治理，您还谈到了科技创新和社会共治，这是出于什么考虑，具体应该采取哪些措施？

吕忠梅：一方面，依托生态环境、工业和信息化、科学技术等部门，推进先进技术创新和产业化应用。通过科技解决固体废物重大环境问题，聚焦工业固体废物、生活垃圾、再生资源三大类典型固体废物，从源头减量、协同处置、精准管控等方面部署研发任务，通过全链条科技创新与全景式任务布局引领科技能力全面升级。

另一方面，推进绿色低碳科技自立自强，实施生态环境科技创新重大行动，建设生态环境领域大科学装置，设立固体废物治理科技创新专项，支持退役动力电池无损拆解、化学回收法塑料再生等关键技术攻关。培养一支高水平生态环境科技人才队伍，支持科技成果转化和产业化推广。

对于固废治理，构建全方位社会共治机制也至关重要。应当充分发挥社会资本的市场配置作用，最大程度促进固体废物资源化利用。还要鼓励环保组织、物业公司承接社区垃圾分类服务，支持龙头企业组建行业回收联合体。同时，推广国家级生产者责任延伸公共服务信息平台的覆盖面，逐步实现“一物一码”全生命周期追溯，形成“法律强制+经济激励+技术赋能”“组合拳”。

当前，我国固体废物减量化的主要思路正在从末端回收处理，转向强调生产和消费端的低碳环保绿色行为。因此，我们要培养全民绿色生活方式和消费习惯，强化资源利用。并立足国家治理体系现代化要求，最终形成“政府引导、企业履责、公众参与、社会组织协同”的现代化治理格局。