5月末，北京、深圳多位交通行业专家受内蒙古道路运输协会邀请，赶到呼和浩特，为内蒙古各地级市交通主管部门授课。
历经数年筹备，内蒙古自治区于今年步入出租车改革的关键之年，巡网融合将从4个试点城市向全区推广。
但怎么改、效果如何、能否维护行业稳定……种种疑虑仍然笼罩着每个地市的管理部门。令授课专家惊讶的是，当一二线城市在谈论巡游车和网约车如何融合发展时，一些地区还在考虑是否要发展网约车。
无法忽视的困境是：巡游出租车司机担心网约车的普及会冲击他们的收入，这种普遍的担忧，让内蒙古缺乏巡网融合的基础。
迄今，内蒙古仍有几个盟市没给网约车平台发放经营许可证。
课程接近尾声时，内蒙古自治区交通运输事业发展中心客运处张哲文争取到一个提问机会，“巡网融合发展比较好的地方，还有没有必要发展网约车？”。
了解张哲文工作履历的人，都清楚这个问题的隐蔽性——这是将台下各地交通部门工作人员想问却不合时宜的疑虑摆上了台面。
8年前，同样在这个授课地点，张哲文曾与多个盟市主管出租车的精兵强将“闭关”了近一个月，起草自治区出租车改革实施意见，明确了网约车合规化发展的要求。
但很快张哲文发现，政策放开与推进改革之间，还相去千里，极其考验产业管理者的智慧。
困局
如果一个政策只考虑一方利益，那是绝对会出问题的。
是发展巡游车，还是发展网约车，归根结底是要让百姓出行更满意。
“市民热线中，70%以上的投诉都和出租车相关。”压力大时，各地交通执法部门开展综合整治，靠人海战术去盯每一个投诉，从调查、取证到核实、反馈，全流程跟进，再将案件分类分析。“执法工作压力很大，也很费劲。”张哲文说，“几乎把一个平台企业的客服工作都干了”。
沮丧的是，投诉量也随着整治行动出现潮汐现象。“人海战术投入后出租车投诉量确实明显下降，但整治行动一结束，投诉量又起来了。”
服务差、拒载、溢价、绕路等问题的长期困扰，成为交通主管部门一块“心病”。
内蒙古自治区不同地市出租车改革进程不一。网约车普及的城市，出租车经营权价值被稀释，线下计价又绑住了其市场竞争力；没发网约车许可证的城市，非合规车辆出现冲击出租车司机的收入水平。
面对出租车群体，如何平衡各方利益，又能解决打车难、服务差的“顽疾”，是内蒙古出租车改革的难题。
“如果一个政策只考虑一方利益，那绝对会出问题。”内蒙古自治区交通运输厅运输服务处处长郭莹说。
去浙江学习
南方城市可以做的，我们也可以。
2021年，内蒙古就开始为出租车改革铺路。
彼时，巡游车从业资格证和网约车从业资格证统一为“出租汽车驾驶员从业资格证”，内蒙古成为全国最早实施“两证合一”的省份之一。
有出租车司机陆续接入网约车平台，开始线上接单，线下计价。
而内蒙古对出租车改革的期待，不仅仅是“把出租车挂网上”。郭莹认为，真正的巡网融合应该是两种模式叫车，两种方式计费，并形成评价反馈机制。他期待网约车的动态计价、评价机制，能强化出租车的市场竞争力。
内蒙古开始向南方学习。2023年4月，郭莹带队前往浙江调研，四天时间密集走访了杭州、舟山、嘉兴等走在市场化改革前列的城市。
当地交通主管部门把企业代表、司机代表请来，向内蒙古分享浙江经验。郭莹专门要来了出租车司机的收入流水，看到每小时的收入增长，他意识到，巡游车和网约车在市场化“活水”中相互融合，不仅没有蚕食巡游车司机收入，反而有效提升了驾驶员收入水平，降低服务投诉率。
这一考察经历，为内蒙古后续的改革提供了宝贵的一手资料。返程途中，内蒙古调研团就已达成共识：出租车改革的未来，必然是巡游和网约的深度融合。郭莹给大家鼓气，“南方城市可以做的，我们也可以。”
浙江是全国最早进行出租车改革的地区，先改革传统出租车，然后规范网约出租车，再推动新老业态的融合发展。2022年，浙江就将“出租车允许网约计价”写进浙江省道路运输条例中，成为全国首个将“一车两价”写进“道条”的省份。
但走过十年改革历程的浙江经验，能否放在内蒙古照搬套用？
“可以学习先进地方的经验，但需要跟自己的情况相结合。比如杭州出租车改革基本上达到了理想状态，但不是说哪一个城市去看一遍就学得来的。目标是一样的，但因为起点不一样，走的路是不一样的，各个城市得找到自己走的路，杭州是这么走过去的，满洲里可能就不能这么走。”郭莹高度认可国家发改委综合运输研究所城市交通中心主任程世东的观点：要用时间换空间。
“我知道什么是好的，也想一步到位，但我不能这么做。很多事情是需要先行先试、小步快跑的，没有几年时间的积累和定力，是达不成最终效果的。”郭莹说。
曲线突围
以最小阻力走出最大一步。
无法“一步到位”，源自内蒙古出租车行业的复杂性。
百姓要方便，司机要赚钱，行业要可持续发展，内蒙古的出租车改革又面临着区域发展的特殊性。郭莹清楚，一二线城市巡网融合经验，难以复刻。
郭莹常提醒张哲文及科室同事，“要以链式思维做好产业设计。”
从浙江回来后，张哲文写了一份调研报告，参照浙江经验，也结合本地实际，字斟句酌修改了4版。其中关于内蒙古实施巡网融合的建议，成为后续试点文件的雏形。
“学习浙江，让出租车能够线上计价。”同时，结合内蒙古出租车改革进程，郭莹建议，先选择没有放开网约车的城市进行巡网融合试点，给网约车平台发证，从事巡网融合业务，并向出租车承诺，不新增许可网约车。
这意味着，巡游车可以“一车两用”，增加线上收入，并且不必面对网约车的冲击；百姓则以动态市场价，线上叫到出租车；主管部门让服务评价与线上派单挂钩，出租车服务质量则有了牵引机制。
多赢之下，阻力最小。就这样，内蒙古找到了自己的巡网融合答案。
2023年5月，内蒙古交通运输厅发布巡网融合试点文件，将兴安盟、鄂尔多斯市、乌海市、满洲里市作为巡网融合试点城市，在试点城市不新增许可网约车的情况下，向网约车平台发放经营许可证，从事巡网融合业务，吸纳出租车司机线上接单，实现巡游车“一车两用”和“一车两价”。
“线上订单增加收入，出租车司机受益；打车更方便，老百姓受益；市场形成充分竞争，服务升级有机制，各地主管部门也有了管理抓手。”郭莹说，这是一个多赢的局面。
链式效应
让市场发挥作用。
各试点城市开始纷纷寻找市场的力量，一方面让优质的网约车平台吸纳出租车司机，另一方面让专业的互联网企业与出租车企业合作，推进当地的巡网融合。
一开始并不顺利。头部网约车平台占据大部分市场份额，而出租车司机缺乏职业选择沦为弱势群体。中小网约车平台，虽也有优质的运营服务能力，但缺乏流量。
在对各类网约车平台、互联网企业调研中，张哲文发现，有专业技术和出行流量的聚合平台，能给巡网融合提供成熟方案，也让市场有了制衡力量，“用聚合模式培养一批网约车平台，去和巨头竞争，这种模式另辟蹊径，让很多中小平台活了下来”。
“聚合模式并不新鲜，有过视频的聚合、支付的聚合、餐饮的聚合，今天看到的只是聚合打车，实际上在铁路、民航的售票也是聚合的。”中国交通运输协会法治工作委员会会长张柱庭说，这种模式给了乘客更多选择权，让中小平台（也就是新业态企业）能够发展起来，又能扩大司机群体的选择和收入，具有积极作用。
郭莹最核心的考虑是让百姓打车更方便、选择更多。“希望内蒙古也能像浙江一样，形成一个多元共存的市场格局，没有任何一个平台能够‘绑架’一个城市的出行。”他说，百花齐放会是一个相对理想的市场状态。
早在2017年，高德地图顺应出行用户需求，以聚合模式上线“高德打车”，并随之推出“好的出租”巡网融合解决方案，历经四年迭代，具备供需适配的调价能力、多方共赢的商业模式和技术驱动的“三大保镖”服务保障。
在鄂尔多斯，已有24家出租车企业更换巡网融合许可证，基于“好的出租”搭建巡网融合平台，3家网约车平台获批开展巡网融合业务。
网约车平台和巡网融合平台接入高德后，链式效应发生了。
高峰期，由于有了更多选择，一键全网叫车让百姓打车更快；平峰期，巡网融合平台有了调价能力，供过于求时，百姓也能享受更便宜的出行。
长期困扰各地主管部门的服务质量难题，也终于告别人海战术，有了新机制：用网约车服务评价机制，将出租车服务与派单挂钩，牵引服务升级。
“网约车平台的管理措施对司机来说最开始可能不习惯，”张哲文说，“但巡网融合带来收入增长，这是司机选择加入平台的原因。”
仅2个月时间，鄂尔多斯线上接单驾驶员已近1500人，人均每日线上订单收入近200元。
四个城市的巡网融合试点，是一场稳步试水的“小实验”，却蕴藏着内蒙古出租车改革的大机会。5月30日，张哲文在课程结尾的提问，晒出了各地主管部门的疑虑。
很快，疑虑消散。
张柱庭摆出一组数据：全国出租车数量从1万台发展到140万台，经历了40年，期间经历过无数次讨论，觉得数量太多了要控制。直到2016年网约车被允许，2021年全国巡游车和网约车数量持平，各自都到了140万辆的阶段。但在2016年网约车政策出台时，没人敢想象全国将会有280万辆出租车。
“是改革开放的路线，把需求调动起来了，”张柱庭沉凝片刻说，吃改革饭，走开放路，这是几十年来解决各类经济社会问题的基本路径。
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