不折不扣落实《电信领域违法行为举报处理规定》

　　6月1日起，《电信领域违法行为举报处理规定》（以下简称《规定》）将施行。《规定》以规范电信领域违法行为举报处理工作，维护电信市场秩序，保护电信用户合法权益为目的，明确了电信主管部门处理举报应当遵守的原则，接收举报的途径和范围，举报人捏造、歪曲事实，诬告陷害他人应承担的法律责任，举报人提交材料应符合的条件，电信主管部门受理举报的处理程序等。对此，应当深化思想认识，不折不扣落地落实。投诉与举报的区别

　　电信主管部门在对电信领域监管时，经常会遇到如何区分是“投诉”还是“举报”性质的认定问题。实际上，电信领域的“投诉”和“举报”有很大的区别。电信领域的投诉主要指电信消费者接受电信业务经营者提供的电信服务，与电信业务经营者发生争议后，通过电话、网络或书面等形式，向电信主管部门反映自己权益遭受侵害的事实，并请求协助解决争议的行为。电信领域的举报则是指公民、法人或者其他组织，向电信主管部门反映电信企业在经营中存在违法行为，请求依法查处的行为。

　　《规定》第二条对电信领域“举报”进行了定义，即“公民、法人或者其他组织（以下简称举报人）向电信主管部门反映电信业务经营者或者其他相关主体涉嫌违反电信监督管理有关规定线索、请求依法查处的行为”。从上述定义可以看出，电信领域的“投诉”与“举报”在以下两个方面有本质的区别：

　　一是投诉与举报提起的主体不同。投诉是投诉人认为自身权益遭受侵害的电信消费者；而举报是指举报人发现电信业务经营者或者其他相关主体违法行为的任何公民、法人或者其他组织，而这种违法行为未必对其自身权益造成了直接侵害。

　　二是投诉与举报的处理方式不同。投诉的处理方式是“调解”，电信主管部门指导电信消费者与电信业务经营者进行平等协商，就存在争议的事项进行沟通，并达成共识，如果调解后双方不能达成一致，消费者可向人民法院提起诉讼或申请仲裁；举报的处理方式是“调查”，在收到举报材料后，电信主管部门根据调查和验证的结果，认定是否违反电信监督管理有关规定，并根据违法事实决定是否立案调查。

处理举报应当遵守的原则

　　《规定》第三条规定：“电信主管部门处理举报，应当遵守职权法定原则，以事实为依据，以法律为准绳，公正、公平、高效处理。”该条中的“职权法定原则”是行政法的基本原则，其基本要求是行政机关要做到依法行政。首先，必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动；其次，非经法律授权，行政机关不得作出行政管理行为；再次，超出法律授权范围，行政机关不享有对有关事务的管理权，否则都属于行政违法。

　　《中华人民共和国行政处罚法（2021年修订版）》第四条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”本条规定了行政处罚以行政违法为前提，并且该违法行为处于“应当给予行政处罚”的程度范围。如果没有违反行政管理秩序的行为，或者行为没有达到或超出行政处罚标准，均不应予以处罚。

　　在电信主管部门实施电信监管的实践中，不予受理或不属于“应当给予行政处罚”的典型情形有三种：一是不属于电信行政违法的行为，电信“投诉”或“举报”的案例有些不属于违反电信行政监管的行为，特别是电信领域的“投诉”案件大多属于民事法律行为；二是轻微违反电信监督管理有关规定秩序的行为；三是严重违反电信行政管理秩序以至于构成犯罪，需要根据《刑法》予以处罚的行为。

恶意举报的危害性及责任

　　近年来，在电信领域以电信业务经营者侵犯其“权益”为幌子，以索赔和索取不当利益为目的滥用投诉或恶意举报的行为愈演愈烈，给电信领域的营商环境带来了负面效应，大多数的恶意举报和投诉涉嫌“敲诈”“勒索”“造假式索赔”等违法或犯罪，严重损害了电信业务经营者的声誉和合法利益。

　　鉴于电信领域滥用投诉或恶意举报的行为人专业强、诉求高，且具有团伙化趋势，对处理结果稍不满意，就重复投诉或向国务院电信主管部门申请行政复议，甚至提起行政诉讼，起诉电信主管机关或工作人员行政不作为，使得电信主管部门不得不把处理滥用投诉、恶意举报行为人的优先级提高。电信领域滥用投诉或恶意举报，不仅占用了大量的行政资源，而且扰乱了电信主管机关的正常监管活动。

　　《规定》第六条规定：“举报人提出举报，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责。举报人捏造、歪曲事实，诬告陷害他人的，依法承担相应法律责任。”该条有两项内容，一是举报人提起举报的事实和材料必须客观真实；二是举报人恶意举报将承担法律责任。电信主管部门在处理举报时应当把握两点：首先，如果举报不真实客观，但不是主观故意，主要是基于举报人因证据不足而导致，不应认定是恶意举报，但要求举报人向被举报人赔礼道歉；其次，若举报人在主观上是恶意举报，判断举报是否属于“恶意”主要看是否存在捏造、歪曲事实，诬告陷害等情形，恶意举报人承担相应的法律责任，包括承担民事责任或行政责任，情节严重的将承担刑事法律责任。我国《刑法》第二百四十三条规定，捏造事实诬告陷害他人，意图使他人受刑事追究，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制；造成严重后果的，处三年以上十年以下有期徒刑。国家机关工作人员犯前款罪的，从重处罚。不是有意诬陷，而是错告，或者检举失实的，不适用前两款的规定。

严格规范举报条件和受案程序

　　《规定》从以下几方面严格依法规范电信领域违法举报的条件和程序：

　　首先，举报人提出举报，应当提交被举报人涉嫌违反电信监督管理规定的具体事实和证明该事实所必需的相关证据等材料。证明该事实所必需的相关证据，包括书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见、勘验笔录、现场笔录等。如果是实名举报，还应当提交举报人真实姓名（名称）、有效联系方式和相关证照等材料。相关证照，包括公民的身份证，法人或其他组织的法人证书等。

　　其次，举报人委托他人代为举报的，应当提供举报人和被委托人的真实姓名（名称）、有效联系方式、相关证照以及授权委托书等材料。授权委托书应当载明委托事项、权限和期限，由举报人和被委托人签名（盖章）。

　　电信行政主管机关接到反映电信业务经营者涉嫌违反电信监督管理法律、法规、规章的举报线索后，应当对举报人提供的材料和相关证据是否符合立案标准进行初查核实。对于自然人、法人或者其他组织反映的违法行为线索，行政机关享有一定的裁量空间，有权决定是否予以立案。

　　根据《规定》第十三条的规定，电信监管部门经过对举报事实材料和相关证据的审查，针对以下四种不同情形可以行使裁量，第一，认定符合行政处罚立案标准的，按照我国《行政处罚法》有关规定及时立案；第二，可以认定被举报人不存在电信违法行为的，将认定情况书面告知实名举报人；第三，可以认定被举报人涉嫌违反电信监督管理规定但缺少初步证明违法行为的证据，可进一步调查取证；第四，举报的问题在其他举报或者其他案件中已作处理或者已有处理定论，举报材料没有提供新的情况和新证据，将认定情况书面告知实名举报人。

　　关于电信主管部门书面答复实名举报人的问题，《规定》要求，自收到举报之日起60日内针对四种情形作出处理并书面答复实名举报人，答复内容应当包含认定的基本情况、处理决定及理由。关于书面答复或告知的形式，包括纸质形式以及平台短信、电子邮件、网络系统答复等电子信息形式。

　　（作者系浙江大学网络空间安全学院教授、工信部信息通信经济专家委员会委员）