文/张剑 樊瑞
编辑/郭丽琴
最近两年，多地针对共享两轮车的监管动向，引发业内热议。
2022年8月末，上海市人大常委会在执法检查时发现，美团单车因共享单车车辆占道被当地第三方公司扣留，每年需支付超过亿元的“赎车费”；此前的5月，湖南省张家界市举行城区共享电单车五年期特许经营权网上拍卖会，4500辆共享电单车分三个标的竞拍，成交金额超过4500万元；更早之前的2021年5月，云南省瑞丽市拍卖2500辆共享电单车五年期特许经营权，成交价更高达6500万元。
共享两轮车包括共享单车和共享电单车。自2016年共享单车被集中推向市场，这一行业由曾经的ofo、摩拜 “两强争霸”，逐步进入哈啰、青桔、美团“三足鼎立”的市场格局，并在三四线城市陆续投放共享电单车。
近日，由澄观治库牵头，多位高校行政法学专家主持编写的《中国共享两轮车规制主要法律问题分析》（下称《报告》）在北京发布。《报告》对法律、行政法规和地方性法规进行检索和梳理后发现，目前并无关于允许共享两轮车进行特许经营的法律规范。一些地方政府目前对共享两轮车企业收取的特许经营权出让金缺乏上位法依据。此外，对共享两轮车征收城市空间占用费、城市公共资源有偿使用费等也存在合法性问题。
《报告》认为，共享两轮车的监管离不开地方事权的属地管理，但是行业发展的整体方向、市场准入等行政许可的设定，以及行政收费的权力来源等合法性问题，属于中央事权，应当由中央政府统一规定。
研讨会现场地方变相设定市场准入性的行政许可
《报告》认为，各地对共享两轮车进入本地运营变相设置门槛条件，违反了负面清单制度和《行政许可法》的规定。负面清单制度为市场主体不得从事的行为划定禁区。根据负面清单制度的要求，对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。2022年3月25日发布的《中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》在“强化市场基础制度规则统一”中再次强调，实行统一的市场准入制度，严格落实“全国一张清单”管理模式，严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单，维护市场准入负面清单制度的统一性、严肃性、权威性。
共享两轮车进入地方市场遭遇到变相设定行政许可的情形。较为突出的变相设定市场准入的情形有两种，一是违法设定特许经营权并对特许经营权进行拍卖、招标、非法转让；二是拍卖公共资源有偿使用权。这两者情况均违反了负面清单制度和《行政许可法》。
在张家界等地对共享电单车特许经营权进行拍卖之时，一度在业内引发了涉嫌“以卖代管”、行政垄断等合法性质疑。《报告》提到，河北省石家庄市的监管手段也引来质疑。今年5月，石家庄市启动了互联网租赁自行车及互联网租赁电动自行车占用公共资源市场化配置3年有偿使用权拍卖项目，共分5个标段，每个标段的起拍价都超过300万元本次拍卖未设置竞价上限，“价高者得”成为基本规则。竞拍费用会增加企业本地运营的费用，也最终会转嫁到用户头上。这些资金条件客观上限制并排除了竞争，实质上设置了资金实力的过滤条件，资本实力较弱的中小型企业失去生存空间，限制了共享单车行业的竞争。更何况“法无明文授权不可为”，政府收费都应当有合法依据与合理标准，不能随意收取费用。
作为对比，同样实行特许经营的出租车行业，法律依据非常明确。《报告》发布后的研讨会上，国务院发展研究中心企业研究所副主任项安波对财经E法表示，“即便如此，已有地方正在探索推出取消出租车特许经营费。”财经E法注意到，早在2016年5月，湖南省长沙市已经宣布取消出租车特许经营权使用费。
乱停放治理方式引争议
共享两轮车进入城市运营后，“需着重关注城市公共资源（主要是公共空间）、道路占用（路权）、废弃车辆处置这三大问题，这是监管的重点所在。”《报告》发布后的研讨会上，北京大学法学院副院长薛军、中国政法大学法治政府研究院教授杨伟东等专家强调，北上广等特大城市的公共空间有限，违规停放占道问题较为普遍，必须着重解决。
除了直接罚款，针对占道或无序停放的共享单车，城市管理执法部门通常委托第三方公司，对这些车辆进行清理、扣押。而一些第三方公司则会向两轮车企业收取“赎车费”。2022年8月末，上海市人大常委会在执法检查时发现，美团单车每年需向第三方公司支付超过亿元的“赎车费”
针对此问题，《报告》认为，目前多地实施行政强制的主体、程序、收费标准均存在问题。具体而言，城管执法部门委托第三方公司扣押违停车辆的行为，属于《行政强制法》规定的行政机关代履行。但考察各地采取的扣押违停车辆过程，违反《行政强制法》规定的现象屡见不鲜。
根据《上海市非机动车管理办法》（下称《管理办法》），公安交管部门和城市管理执法部门有权对违停的共享两轮车进行清理。这里的“清理”，属于《行政强制法》中规定的行政强制执行。从性质上讲，《管理办法》属于地方政府规章，上位法主要包括《道路交通安全法》和《上海市道路交通管理条例》等，但细究上位法中的相关条款，均不能作为相关部门清理违规停放的共享两轮车的依据。
《报告》发现，实践中，无论是中央层面还是地方层面，尚没有一部规范性文件对代履行费用的收取作出明确规定。导致了《行政强制法》规定的代履行“合理费用”的判断标准掌握在第三方公司手中，无形中提高了共享两轮车企业的运营成本。
对此，《报告》建议，各地政府不应当再向共享两轮企业收取城市空间占用费（又称“占道经营费”），因为，《报告》认为，共享两轮车企业实质提供了一部分公共交通服务，节约了财政开支。实际上，对于共享两轮车乱停放问题，已有技术和管理解决方案。目前在北京的回龙观、天通苑地区，已经启用共享单车虚拟围栏系统，设置“入栏结算停放区”。
共享电单车发展面临挑战
《报告》提出，经过数年发展，各地对共享单车的发展给予了鼓励和规范，但共享电单车却遭遇了发展困境。在中央层面，不同的部委，不同的时期，对共享电单车的态度也不相同；而在地方层面，各地准入、监管规范差异巨大。
2017年8月1日，交通运输部等十部门联合发布《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》，肯定共享单车积极作用的同时，明确“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”。对此，交通运输部的解读为：一是车辆普遍超标；二是租赁电动自行车自重大、速度快，容易发生交通事故；三是火灾安全隐患突出；四是若车辆保养维护管理不及时、不到位，则运行安全风险高；五是铅酸蓄电池污染问题严重。
而在2019年3月，国家发改委等七部门联合印发《绿色产业指导目录（2019年版）》。这份目录提出，要将共享电单车纳入共享交通设施建设和运营之中，共享电单车作为共享交通的典型代表，是促进交通出行领域供给侧结构性改革的新兴力量。此外，交通运输部、公安部在答复全国政协委员提案时，对于共享电动车的态度也并不相同。在《关于政协十二届全国委员会第五次会议第4141号（工交邮电类381号）提案答复的函》中，交通运输部充分肯定了共享电动车的优势，并且对相关行业的发展持鼓励的态度。而在《关于政协十三届全国委员会第三次会议第1441号（工交邮电类154号）提案答复的函》中，公安部则认为，目前应当保持不鼓励发展共享电动车政策的连续性。
对于共享电单车规制的合理性问题，与会专家的意见集中在两方面，一是对于共享电单车进行收费的合理性进行探讨，认为共享电单车的技术管理手段更科学，平台能够对单车的停放、骑行范围、电池状态等关键问题进行精准管理。政府再对电单车征收高额费用缺乏科学性和必要性。二是时至今日，一线城市仍然出于安全的考虑，禁止共享电单车的运营。基于安全考虑禁止共享电动车进入市场并非避免安全风险发生的唯一手段。共享电单车的安全性可以用其他事中事后手段解决，超投可以通过数据测算投放车辆的动态指标；车速快可以通过技术设定电动车的时速，亦可以通过有针对性的交通规则减少事故发生的风险。其他由于车辆管理不力导致的安全隐患，恰恰可以通过共享两轮车企业的科学统一管理而大幅度减少甚至避免诸如火灾等事件的发生。
此外，目前多个地方出台了治理共享两轮车（包含共享单车和共享电单车）的规范性文件，对行业进行约束和指导。然而《报告》认为，这些规范性文件的效力层级普遍较低。如果长期缺乏上位法，就会造成企业准入许可、运营资质审核、行政处罚缺乏法律依据，甚至可能会能司法机关判决带来障碍。此外，多头管理的情况也是常态，交通运输、公安交管、城市管理、住房和城乡建设、市场监管等多个部门都有管理权限。而在实际监管过程中，却极易出现各部门权责不清，职权交叉重合、规避责任或违法揽权等情况。
面向未来，《报告》建议，对共享两轮车的监管仍应坚持“包容审慎”，以全面推进依法行政为基础，尤其重视监管手段的合理性，各地应当依法贯彻和落实《行政许可法》和负面清单制度，在地方充分发挥积极性和主动性的同时，服从中央，维护全国统一大市场。
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