贵族血统，幕后英雄 | 城投十宗苦|债务_新浪财经

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题记

你可以不懂城投，但是得知道这座城市发展的幕后英雄。

最近一次出差途中，笔者从高铁站打车去当地的市城投。司机是个老师傅，我说了好几个地名，有简称有全称，师傅都没听过，问我城投是个啥？路途大概20分钟，我给他介绍了一路。我告诉他，你可以不懂城投，但是得知道这座城市发展的幕后英雄。

这篇杂谈，就结合这些年调研走访和深度服务的切身感受，从十个方面跟大家聊聊真实的城投。

出身：贵族血统，草根命运

城投公司依托政府而生，依附政府而存，作为地方政府的嫡系部队，城投逐步成为了城市建设的主力军，为中国城镇化的高速发展作出了极其重要的贡献，并在历次金融危机、逆经济周期调节中发挥了不可磨灭的作用。既承载了政府源源不断的资源投入，也必然要执行政府的指令安排以及国资的全方位监管，这一度阻碍了平台公司的自我发展。实际上，城投很长一段时间都在以非市场化的方式“隐匿”发展。所以，当我们享受着城镇化进程带来的诸多红利时，城投公司还不为大家所熟知。近年来，随着国家加强债务风险管理，城投公司才开始从幕后被推到台前，成为大家争相议论的焦点。甚至，城投被作为债务代名词，人人谈债色变、敬而远之。

国企“贵族”的身份让城投与政府关系靠太近，政企不分让城投得不到授权，也就无法成为相对市场化的企业。而近年来，关于国资国企改革、金融风险处置、隐性债务化解、名单制管理等等方面的政策频出，剥离、倒逼、强管、重压……像是无数个摄像头，都在盯着城投走出政府的“襁褓”。城投这个“贵族”，也被活生生改造成了“草根”，徒剩表面光鲜。

资产：面子大，里子瓤的很

有人说，城投是个怪物，资产规模动辄上千亿。城投作为地方国企的“带头大哥”，资产规模“坐地”成长，活生生是被地方政府因融资需要“喂胖”的。这些年来规模也是变得相当的大，很多县区级城投动辄几百甚至上千亿的体格。有些城投的资产体量甚至占到了地方国有资产的80%以上，可谓“身宽体胖、举重若轻”。但业内都知道，城投的体格大多是“虚胖”，早些年为了搞钱，公园、学校、医院、道路、绿地、公益林、机关大楼都往里塞，一味的做大，加上一些不能转固的在建工程和收不回来的应收账款，这些带不来现金流的“无效”资产占比往往能达到总资产的90%以上，实际能被金融机构看中的资产没多少。

城投公司“坐地”成长的时代已经落幕，面子大、里子薄的现实已经昭然若揭。拥有那么多资产，又背了那么多债务，地方政府和相关部门天天看着入不敷出的财政账本，盯着城投如何利用这些资产发挥效益，如何再装一些资产，解决财政的燃眉之急。对于城投公司来说，这么大的资产规模也很难利用好，何况人才队伍力量还不够，盘活资产心有余而力不足。甚至，对于不怀好意、有利益纠葛的部门来说，或许希望看到城投犯错、幸灾乐祸。

债务：负担很重，却是哑巴吃黄连

有人说，城投是大量债务的“始作俑者”，最大的“灰犀牛”。中央三令五申“谁家的孩子谁抱”，地方政府和金融机构也打消了中央兜底的“幻觉”，但债务连本带息地滚着，着实令人窒息。不过，债务很大，并非都是城投的，甚至大部分都不是城投的。城投是背债人，但不是始作俑者，知者自知。

这几年因为大环境不行、融资环境收紧，坊间甚至给个别债务率畸高的城市排位，形成东南西北中“网红”城市鼎立的唬人架势。城投债务问题之所以关注度如此之高，归根到底还是因为“关心”地方政府信用。有人说，金融机构最关心城投债务能不能还上，但在笔者看来，没有人比地方政府更关心这个事儿，毕竟关系到乌纱帽。在“财爸”的号召下，全国各地政府财政部门都积极响应，掀起了“十年化债”的高潮，部分发达地区开始卷“提前清零”。事实是，对于大部分弱资质地区来说，土地财政几乎归零，城投公司自身难保，地方财政的“隐债”偿付压力还是太大。

融资：由俭入奢易，由奢入俭难

城投早期一般叫地方政府融资平台，顾名思义——用政府信用背书，用土地抵押贷款，以土地预期收入还款，解决基础设施和公共服务配套的建设资金问题，进一步引来产业和人口并带动土地增值，从而完成原始的资本积累。银发〔2009〕92号文后更甚，中央的号召激起了地方融资的冲动，地方政府纷纷利用土地以及学校、医院、公园等公益性资产的大量注入对城投融资进行增信，打造城投公司这一具有独立法人资格的经济实体作为资金融通的统贷平台，使之成为了一类“特殊的资金工具”、政府的“第二财政”、“壳公司”。

国发〔2014〕43号文开启了地方政府债务管理，并明确剥离政府融资平台的政府融资职能，财预〔2017〕50号文、财预〔2017〕87号文等文件进一步明确要求城投要依托于自身的市场化能力融资，禁止地方政府为其提供违法违规担保。政策形势从单方面收紧“堵后门”，到己亥年为了防金融风险“开前门”，相对好转。2023年开始，一揽子化债”背景下，融资监管政策频出——35号文控融资，47号文停基建，14号文打补丁，3899名单直接勒住大部分城投公司融资的脖子，城投公司新增融资被“3899名单”、“335指标”这些紧箍咒压得死死的。通过近一年来一系列监管动作和政策形势变化，可以看出城投公司的融资环境愈发趋紧，不少城投公司的融资难度进一步加大。一面是融资无门，一面是压缩成本，苏大强从23年就开始严控融资成本，不少区县城投综合融资成本已经“卷”到7%甚至6%以下。

业务：出血容易，造血难

作为带有“特殊使命”的国有企业，城投公司从诞生那一刻起，就自带助推城市发展的英雄光环，承担了每年政府重点投资项目的大部分重任，在地方政府的指示下鞍前马后，一边背负巨额债务为城建大“出血”，一边拉着地方GDP节节攀升，市长和市场都很爱。融来的资金很大，钱都不是自己的，甚至都不隔夜。尴尬的是，这种公益性项目到底是做还是不做？做吧，可能产生隐性债务的风险。不做吧，又是站位不高，不顾民生保障。比做项目更头大的是，政府和有关部门众口难调，决策思路波诡云谲，计划往往赶不上变化——可研做好设计理念要换，概算做完投资规模要换，好不容易一切都敲定了领导又要换，新班子上马后不久政策又换了……

一方面是“出血”快，另一方面是“造血”难。早期的城投公司主要依附于地方政府的行政指令开展相关业务，比如资金融通、土地整理开发等，无市场化的竞争性业务，经营性资产占比较小且一般无实际控制权或运营权，因此公司几乎无经营性现金流。后来，城投也被地方政府赋予了项目建设甚至运营的职能，承接了一些政府性项目的代建任务，但实际“造血”能力十分有限。部分城投公司出于市场化融资的需要“被迫”转型，开始基于土地尝试二级开发，如保障房建设、住宅地产开发、工业厂房建设等，并初步承担了水热气等公用事业业务，包装出了一定的经营性现金流。但相对于巨额的投资、拆借支出，其经营性现金流杯水车薪，完全不够还本、甚至付息。

组织：架构好看，管理凌乱

早期的城投就是政府通过资源导入、“组装”的一家具备融资能力的“壳公司”。其设计之初未考虑市场化运作，业务和职能的单一决定了城投公司很难有科学、完善的法人治理架构和组织架构设置，不少城投直接按照政府部门的习惯设立科室。甚至很多情况下与政府部门合署办公，两套班子、一套人马，致使管理效率低，这种方式也必然导致政企不分，不适应市场化运作。在管理方式上，城投公司的管理人员大多由政府指派，公务员或事业单位身份人员兼职，缺乏必要的市场经营和企业管理经验，同时受到地方政府官员换届和政绩考核等因素的影响，因而难以倡导先进的管理理念，更多的是参照政府机构的行政式管理模式，很少使用创新的管理手段和方法，管理模式滞后。

随着政策的变迁，城投的运作模式发生变化，业务也逐步多元化。近年来，无论是出于主动或被动，城投公司开始集团化、市场化转型，“完美”的组织架构图和完善的制度手册让资深的咨询顾问也挑不出毛病，但大多闲置，形同虚设。更普遍的是，城投的集团化运作在政府的行政指令和政策支持之下完成集团化组建，继而实施“捏合式”的经营和“无为而治”的管理。所谓管无章法，理无头绪。

管理：喜欢叫集团，但集而不团

前面说到，因为特殊的诞生背景，城投公司的行政管理色彩浓厚。城投公司的业务主要来自于政府建设计划或临时性任务，通常以行政指令为主，公司几乎没有自主开发投资的权利。城投公司的高层管理者一般由政府委派，往往市场化经营理念薄弱，也导致管理混乱、责任不清、效率低下。

外部监管方面，城投公司的管理主体划分不清，各城投类国有企业受到财政部门、国资部门、审计监察等部门的多头监管，甚至地方政府、管委会的直接领导，监管责任划分不明确。此外，地方政府迫于国企改革政策倒逼的压力，国有企业整合重组项目便匆忙上马，而前期对整合重组范围、整合重组方式、整合资源要素、新设集团定位、业务板块布局、运营管理模式等关键性内容思考不够深入、谋划不够全面、设计不够完善，就必然导致管理混乱。内部管理方面，很多地方通过改组或新设搞了一个甚至多个城投“集团”，但囿于原行政管理体制，集团总部市场化程度不足，并不完全具备开展集团化运作的组织、能力以及人才，无法充分发挥战略管理、资源配置、统筹协调、风险控制、公共事务等方面作用,母子公司之间可能存在功能错位，责权关系不对称，容易产生冲突和矛盾，名为“集团”，但“集而不团”。

人才：人多，但力量并不大

笔者观察到的大多数城投公司——人员技能多样、身份复杂、专业不对口。做城投的，来历复杂，大多有十八班武艺，但也不乏浑水摸鱼的，人多但力量并不大。客观来说，由于市场化业务发展需求低，不少城投公司几乎没有专业化、市场化的人才，工作人员大多由地方政府机关人员抽调构成。由于城投公司人员构成的特殊性、管理模式的特殊性、激励机制的特殊性，也导致了其在人力资源配置上无法支撑企业的发展战略。

由于大部分城投缺乏人力资源规划或战略性人才储备的意识，在不断的整合重组过程中业务越来越多元化，又正值迈入集团化发展道路上，企业经营管理面临产业发展、战略管理、资本运作、集团管控、人力资源、法务风控等诸多全新或高阶的职责事项，然而现有人员和能力已无法完全匹配，内部培养缺少方法和氛围，外部引进又缺乏渠道或受编限制，由此人才短缺问题暴露，使得人才要素保障不能落实。在现在的激烈的市场竞争之下，人力资源等同于企业的战略资源，高层次人才队伍、阶梯式的人才团队是企业做大做强的根本保证，人才匮乏导致人力资源管理短版，会始终成为城投发展的一大瓶颈。

薪酬：机制不活，千薪万苦

城投人会遇到这个问题，那个问题，工作内容也是五花八门、担子不轻，圈外人或许觉得干城投的是不是收入特高？其实，大部分城投小伙伴拿的薪酬少，且呆。笔者曾说，城投有个“二八法则”，说的是80%的工作都由那20%的人来做，能者多劳但不多得，甚至抖腿看抖音、翘腿打王者、盯屏炒股票的工资照发。

虽然大多数城投公司负责人的收入是高于同级别公务员水平的，但是比较市场上水平来看，并结合其工作内容、工作压力和工作风险来看，这性价比也确实不高。这里不排除已经步入市场化薪酬激励水平的少数优秀城投公司，但毕竟是少数，多数城投公司的员工都是靠“信仰”给自己发薪水的。好在，在新一轮深化国企改革提升行动的浪潮中，央地政府已经注意到这个问题，逐步通过一些激励机制的改革创新来弥补城投工作人员的收入保障——“大锅饭”变成“刷卡制”，肯做事的工资涨了，捣糨糊的也会慢慢被淘汰，钱没多花还把政府的事儿给办成了，皆大欢喜。

诱惑：苦能吃，糖衣炮弹难挡

有人的地方就有江湖，有江湖的地方就有诱惑，城投公司的岗位风险最大。城投手里掌握着那么多资源，那么多项目，各个机构都在觊觎。这当中，不乏抵不住诱惑的极少数个人，中招了。近年来不少城投领导人倒在了糖衣炮弹面前，几乎每天，笔者在刷城投业内新闻的时候，都会看到“**城投董事长涉嫌严重违纪违法，正在接受**纪律审查和监察调查”，甚至“**城投融资部/工程管理部长被双开”。凡此种种，无不让笔者为城投人捏一把汗——干城投的，苦能吃，糖衣炮弹难挡！

必须要说的是，我们绝大多数城投同志的觉悟是好的，党性是坚强的，经受住了考验。比如笔者认识的一个城投老总，前前后后服务了五位书记，头发干秃了，产业茂密了，为地方发展做出了可歌可泣的贡献，一个城投长者的形象熠熠生辉。不过，话说回来，精神上的不断侵蚀，对城投的小伙伴们来说，依然是种考验。

笔者说

这篇杂谈说了很多，但还是很难把城投这些年所面临的难和遭的“罪”说清楚。干城投的，侠肝义胆，就是太难了些。回顾过去的三十多年，城投这个特殊主体从诞生到今天，不断在发展中规范，在管控中壮大。城投为经济发展、地方建设、城市进步、民生改善做出了巨大贡献，成就有目共睹，也形成了巨大的债务，备受争议。

越是了解城投，越是觉得干城投的，都是很纯粹的人，都是脱离了低级趣味的人。笔者由衷地希望，城投能熬过眼前的难关！

MACD金叉信号形成，这些股涨势不错！