特朗普拒绝全球税改协议，美国税收新政影响不可低估|美国_新浪财经

特朗普估计会很快推出其第二任期的减税计划，对美国国内经济的影响及对其他国家的外溢影响，是我们必须谨慎观察、沉着应对的，不可低估美国税收新政的影响。

1月20日，特朗普宣誓就职总统，美国进入特朗普2.0时代。在入主白宫的第一天，特朗普似乎就已开始兑现其“让美国再次伟大”（MAGA）的竞选承诺，将安全、能源、效率、价值观作为本届政府的最优先事项。在日程繁忙的这一天，特朗普还签署了一系列行政令。依据他的行政令，美国将终止“出生公民权”、再次退出《巴黎气候协定》、退出世界卫生组织（WHO）、撤销拜登2023年发布的人工智能行政令、授权在联邦机构内设立政府效率部门。

此外，特朗普单独签署一项备忘录，明确表明拜登政府支持的全球税改协议对美国不具有任何法律效力。曾几何时，拜登政府曾将全球最低税为关键核心内容的全球税改协议视为其取得的重要“经济外交胜利”，却被特朗普以一纸备忘录轻松抹去，显示出美国两党政治分化的严重程度。以管窥豹，仅就全球税改协议而言，美国两党执政理念的不同，给世界地缘政治经济格局带来极大的不确定性。

另有所图，拜登政府支持全球税改协议

全球税改发端于2008年开始的国际金融危机。由于国际税收规则的漏洞和跨国公司的恶意、极端税收筹划，严重制约了各国的财政筹资能力，也干扰了世界经济的健康发展。为此，2013年莫斯科二十国集团（G20）领导人峰会做出决定，委托经济合作与发展组织（OECD）研究税基侵蚀和利润转移（BEPS）问题，并发布15项BEPS行动计划，旨在修改国际税收规则，遏制跨国公司规避全球纳税义务和侵蚀各国税基的行为。2015年OECD发布15项BEPS行动计划的“最终成果报告”，但唯独第1项行动计划“应对数字经济税收挑战”，由于数字经济的复杂性并未最终完成。受G20领导人委托，OECD继续进行相关工作，应对“数字经济税收挑战”也被更名为“应对经济数字化税收挑战”，全球税改由“BEPS1.0”进入“BEPS2.0”。

经济数字化税收挑战的典型表现是，数字企业的远程跨境经营商业模式使得市场所在地国家（市场国）不能再依据基于物理存在的现行国际税收规则行使征税权，为此，以英国、法国、印度等国为代表，相继开启对数字企业的单边税收措施，即“数字服务税”（或“衡平税”）。在特朗普第一次执政时期，就曾威胁用加征关税的贸易措施反制法国对美国数字企业的数字服务税。

美国贸易代表办公室对数字服务税的“301调查”得出结论，认为数字服务税是对美国数字企业的“歧视性待遇”，因此美国两党、政企坚决反对数字服务税。但是碍于开征数字服务税的国家多是美国的盟国和重要贸易伙伴，美国的关税大棒只可“高高举起”虚张声势，无法实实在在地“重重落下”。在拜登总统执政后，美国对全球税改采取了更为灵活和务实的态度。一方面，拜登政府支持OECD提出的支柱一方案，即设计新征税权（金额A），以公式分配的方法向市场国分配一部分利润，前提是所有国家必须撤销数字服务税或类似单边税收措施；另一方面，美国和欧盟推动设立全球最低税（15%），即支柱二方案，将其作为限制其他国家低税率优惠税制竞争力的防护栏。

2021年10月在美国召开的G20财长和(6.28, 0.00, 0.00%)央行行长会议就应对经济数字化税收挑战的双支柱方案达成最终共识，随后召开的G20领导人峰会予以政治背书。拜登政府同意双支柱方案，实际上是另有所图，认为尽管美国在支柱一方案上会损失一部分税收利益，但此举不仅可以废除全球范围内的数字服务税，而且还可以通过支柱二全球最低税另外获得税收利益，总体上利大于弊。时任美国财长耶伦将其称为“美国的重要经济外交胜利”，拜登总统也引为自己的重要执政业绩。

理念不同，特朗普政府拒绝全球税改协议

必须予以说明的是，在拜登政府参与、支持全球税改谈判的过程中，共和党议员从一开始就明确予以反对。拜登执政时期，民主党在参议院居优势地位、在众议院居劣势地位，在共和党占优的众议院通过拜登政府支持的税改方案，几无可能。拜登政府支持的税改方案只有通过法案的方式，必须参众两院通过、总统签署才可写进美国的税收法典，才可以对美国发生法律效力，然而，在社会撕裂、政治对立的美国，共和党与民主党执政理念截然不同，全球税改协议在美国一直处于悬而未决的状态。共和党议员的反对态度是一致的、坚决的。对于支柱一方案，美国参议院财政委员会资深议员迈克尔·克拉波多次公开质疑其能否保护美国利益，并且一再要求财政部提供支柱一金额A与数字服务税的详细分析报告，以证明美国的让步是值得的。对于支柱二方案，美国国会共和党议员多次致信OECD秘书长表达反对立场，甚至于2023年5月和7月发起《保卫美国就业与投资法案》和《防止不公平征税法案》，明确反对支柱二全球最低税的UTPR规则，并且要求其他国家不要实施，否则将面临美国制裁。正是在这样的背景下，韩国推迟了UTPR规则的立法实施。

在财政税收政策方面，民主党拜登政府的理念是“加税增收”，这也是“拜登经济学”的重要组成内容；而共和党特朗普政府奉行的是“涓滴经济学”，其理念是通过减税政策增加投资和就业，以刺激经济的增长。在全球税改议程上，美国两党维护美国利益的最终目标是一致的，只不过策略和方法不同。特朗普在竞选时就提出要延长其2017年通过的《减税与就业法案》，该法案中的“全球无形低税所得规则”（GILTI）被称为美国的全球最低税规则。特朗普在其签署的备忘录中指出，上届政府支持的全球税改协议不仅允许其他国家对美国企业行使税收域外管辖权，还限制了美国制定符合美国企业和工人利益的税收政策的能力。这主要是指支柱二全球最低税的相关规则，特朗普在其第二任期极有可能再次推出减税计划，全球最低税15%的有效税率确有可能成为其中的阻碍，因此可以理解特朗普在其执政伊始就拒绝拜登政府支持的全球税改协议。

谨慎观察，不可低估美国税收新政的影响

依据特朗普的备忘录，美国新任财政部长和美国常驻OECD代表须明确告知OECD，除非美国国会通过立法接受全球税收协议，否则前任政府代表美国就全球税改协议做出的任何承诺对美国不具有任何法律效力，财政部长和美国贸易代表须采取一切必要的补救措施来执行总统在备忘录发出的指令。

不仅如此，依据特朗普的备忘录，为防止对美国企业的歧视性待遇和税收域外管辖权，财政部长和美国贸易代表还应调查是否有任何其他国家未能有效遵守与美国签订的税收协定，或者制定（包括可能制定）涉及美国企业的具有域外管辖性质的税收规则，要求财政部长在60天内向总统提交调查报告并提出应对建议。

从这项备忘录可以明显看出，特朗普政府此举绝非一时冲动的意气用事，不能简单地出于旁观者的思维“作壁上观”，特朗普政府拒绝全球税改协议将会使全球税改议程发生方向性改变，会使得国际税收规则变得更加复杂和不确定。现在可以肯定的是，特朗普会很快推出其第二任期的减税计划，其对美国国内经济的影响及对其他国家的外溢影响，是我们必须谨慎观察、沉着应对的，不可低估美国税收新政的影响。

（励贺林系中国民航大学经济与管理学院教授；姚丽系天津理工大学管理学院副教授）