21世纪经济报道记者缴翼飞 北京报道 扩大内需已成为推动中国经济增长的关键策略。近期召开的中央经济工作会议将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列在2025年九项重点任务之首，引发普遍关注。当前扩大内需存在哪些挑战？我们应当如何应对？长期看，如何通过结构性改革激发经济活力？对此，21世纪经济报道记者采访了十三届全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦。
刘世锦表示，目前宏观经济回升向好，但也面临日益增加的总需求不足压力，尤其是消费需求不足，而消费需求不足中重点是服务消费不足。应通过“源头治理”，优先改善基本公共服务和中低收入群体的消费环境，推动城乡融合发展。在短期刺激政策的基础上，结合中长期改革，解决制约消费扩大的体制性问题，助力中国经济实现高质量发展。
他还指出，改革的成功实施需要调动企业家和地方主要领导者这两个“关键少数”的积极性。既要做好规定动作，也要允许和鼓励自选动作，把党的二十届三中全会精神落到实处，稳定和延长中国经济的中速增长期，实现更加均衡和可持续的发展。
十三届全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦扩大消费需要“源头治理”
《21世纪》：最近召开的中央经济工作会议将“国内需求不足”列为我国经济运行面临的困难和挑战，你如何看待当前内需不足的情况？
刘世锦：近两年来，中国经济疫后复苏进程尽管有曲折，总体呈现回升向好态势。另一方面，宏观经济也面临日益增大的总需求水平下降压力，GDP平减指数已经连续7个季度处于负增长状态。一个时期以来消费、就业、财政等重要指标出现明显放缓乃至收缩的迹象。
近期，金融、发改、财政、住房等主管部门密集出台扩需求稳增长的增量政策。10月份后部分数据有所好转。
需求不足带来的问题与需求不足的起因是两回事，要区别开来。我们做过一个研究，按购买平价口径计算，中国与OECD（经合组织）国家在与大体相同的发展阶段的均值相比（占GDP的比重），偏差达到1/4至1/3。可以看出，中国现阶段的消费需求不足不是平均水平上的偏差，而是一种“结构性偏差”。
这种消费需求的结构性偏差受制于多种因素。一是长期以来重投资、轻消费的体制机制和政策倾向。二是基本公共服务均等化水平滞后，重点是对农村居民、进城农民工欠账较多。目前农村居民月均养老金200元左右，与城市居民差距很大。三是城市化的比重和质量偏低，我们现在的常住人口城市化率是66%，户籍人口城市化率也只有48.3%，OECD国家处在与中国相同发展阶段时城市化率都在70%以上，由的达到80%。四是收入基尼系数偏高，达到0.45左右，一般认为是应该降到0.4以下，中等收入群体比重为1/3，尚未形成“橄榄型结构”。
《21世纪》：目前中央经济工作会议已经将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”列为了2025年经济工作的首要任务，你认为重点是什么？
刘世锦：现阶段的需求不足主要是消费需求不足，而消费需求不足中重点则是服务消费不足。扩大消费需求要找准重点或痛点：一是以基本公共服务为依托，包括教育、医疗卫生、保障性住房、社保、文化体育娱乐、金融服务、交通通讯等发展型消费为重点的服务消费；二是以农民工为重点的中低收入人群；三是以人为中心、发展权利平等的城市化和城乡融合发展。
为了稳定经济增长，防止价格和产量的短期内负向螺旋下行，有必要采取适度规模的刺激措施。但刺激也是有代价的，并不是规模越大越好，要有必要的中期平衡框架。更重要的是，刺激要为结构性改革赢得时间和空间。要用“刺激+改革”的方法，理清思路，理顺关系，明确目标，破立结合，在不太长的时间内，集中解决制约内需特别是制约消费需求扩大的深层结构性体制性问题。
扩大消费需求的思路和方法很重要。一种是“末端治理”：如直升机撒钱，无差别地发“消费券”，短期内可以增加消费，但不可持续。即使发到低收入群体手里，也解决不了住房、教育、医疗、社保等难题。另一种是“中端治理”：如减轻债务负担，相当一部分要还银行贷款，资金又回到银行。用于清欠的资金有多少能转化为消费是不确定的。债务负担减轻后重启增长，很可能重走扩大投资、上大建设项目的老路，将会加剧供需不平等的矛盾。真正有效的办法是“源头治理”，把资金用于扩大消费特别是服务消费需求效应最强的人群和环节，不仅是一次性救助，更重要的是“花钱建新制度” ，形成长期可持续、有助于纠正消费需求结构性偏差的有效制度安排。
扩大中央政府基本公共服务均等化事权
《21世纪》：你刚才提到了要用“刺激+改革”的方法解决需求不足的问题，你认为有哪些具体的改革手段呢？
刘世锦：党的二十届三中全会关于完善社会主义市场经济基础制度、关于中央和地方财政改革、关于农村转移人口基本公共服务问题、关于农村土地制度改革问题都有很多重要的改革要求，关键是要落实。
与扩大消费相关的一项重要的结构性改革是，以扩大中央政府基本公共服务均等化事权为突破口，加强社会保障和提升人力资本的能力建设。中央和地方基本公共服务权责要适度调整。养老、医疗保障的基础部分，扩大义务教育范围等内容要划归中央政府事权。社会保障的其他部分、保障性住房、教育培训等划为地方政府事权。
在这其中，要大力度提升以进城农民工为主的“新市民”在保障性住房、教育、医疗、社保、养老等方面的基本公共服务水平。短期重点是由政府收购滞销的住房，转为保障性住房，或租或售向新市民提供。
要提一个目标，农民工不能仅仅是进城打工者，应该让农民工在城市里家庭团聚、安居乐业，这件事做好了对扩大内需有重要拉动作用。比如，增加保障房供应可以扩大房地产的有效需求，住房改善可以带动装修、家具、家电等消费，家庭团聚可以带动教育医疗养老等需求，完善社保可以降低后顾之忧，降低预防性储蓄。
《21世纪》：你提到中央层面事权上要提供基本公共服务中的基础部分，资金从哪来？
刘世锦：我认为还要做一些改革，多途径充实社保基金：一是短期刺激计划中的部分资金可用于低收入人群的养老金发放；二是探索较大规模的国有权益资本划拨低收入人群的社保基金；三是农村土地市场化资本化改革也可拓展社保筹资来源。
根据人社部《2022 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据，2022年参加城乡居民基本养老保险人数 54952 万人（95%是农村居民），人均养老金水平为190.9元。全年城乡居民基本养老保险基金收入 5609 亿元，基金支出 4044 亿元。近5.5亿人一年领取的养老金总额尚不足0.5万亿元。设想一下，如果我们从经济刺激计划中拨出1万亿元，那么每位参保人的养老金可以提升至600元左右。
更重要的一个制度安排是，应将部分国有资本划拨为社保基金。从理论上说，国有资本在某种意义上可以看成是全国人民的社保基金。2023年国有资本权益总额102万亿元，国有金融资本权益总额30.6万亿元，两项合计132.6万亿元。可以考虑分步稳妥地把较大规模的国有金融资本划拨到城乡居民基本养老保险，减少居民缴费，提高居民养老金收入，在一个不太长的时间内，明显缩小与城镇其他群体的养老金收入差距。城乡居民低收入人群预防性储蓄高，同时边际消费倾向也高，把国有资本划拨低收入人群养老保险，将会把大量预防性储蓄转化为现实的消费能力，直接增加消费需求。
从国际经验看，典型发达经济体都曾经历过这一转变。这也是社会主义国家集中力量办大事的重要体现。要争取用五到十年时间，逐步缩小并基本消除城乡之间、城市内新老市民之间在基本公共服务水平上的差距，实现基本公共服务在适宜水平上均等化的目标。
激发企业家与地方领导者的改革活力
《21世纪》：党的二十届三中全会将深化土地制度改革作为完善城乡融合发展体制机制的一项重要内容，你认为这是否也对扩大内需有所帮助？
刘世锦：应当以城乡结合部农村土地市场化改革为突破口，推动城乡之间人员、土地、资金等要素的双向流动、融合发展，带动中国的第二轮城市化浪潮。
在城乡结合部开展城乡居民土地权利均等化、土地资源市场化配置利用的改革试点，在符合土地用途和建设规划的前提下，允许农村宅基地在集体组织之外流转，允许小产权房以合理方式进入市场，允许城乡居民入市交易。形成可行做法和经验后更大范围推广。
在这个范围内，还可以试点开征房地产税，作为地方税制改革突破口。农村土地制度市场化改革在增加农民财产性收入同时，也可以为提升农村居民社保水平筹措资金。
《21世纪》：你认为这种改革手段将会带来什么样的影响？
刘世锦：推动这项改革的现实意义在于，以此为牵引，能够加快都市圈范围内中小城镇建设，进而形成中国的第二轮城市化浪潮。
目前我国城市核心区建设已达到较高水平，还出现了一定程度的拥堵。从国际经验看，城市群、都市圈范围内的核心城市通常占城市人口的30%左右。核心城市之外的中小城镇，也就是我们所说的城乡结合部，还有巨大的发展空间，可容纳60%以上的城市人口，其中既包括原有城市疏解人口，更多是农村和其他城市的流入人口。这一区域也适合制造业和中低端服务业的集聚，基建和房地产还有一定的增长空间。
我们可以提一个目标，通过把城镇化的比例提高到75%以上，缩小以至消除城乡居民基本公共服务水平上的差距，力争用十年左右时间，让中等收入群体由现阶段的4亿人口增长到8亿-9亿，实现倍增。这对延长中速增长期，打破需求约束对经济增长的不利影响具有基础性意义。
《21世纪》：你此前一直在呼吁调整经济活动中所有制属性界定范围，为什么如此重视？
刘世锦：应以调整经济活动中所有制属性界定范围为突破口，促进社会主义市场经济基础制度的创新完善，创造更多的较高收入就业机会。
这是我之前曾强调过的一个观点。应该适应现代企业和市场环境的变化，调整经济活动中所有制属性的界定范围。简单来说就是，从企业层面退出，回归投资者层面。
我们还是要讲所有制分类，但是主要对投资者进行分类。投资者可以划分为中央国有投资者、地方国有投资者、机构投资者、个人投资者、境外投资者等。但企业不再按照所有制分类，而是按照规模、行业、技术特点等进行分类。
为什么要做这个调整？因为它符合现代企业制度演化规律，符合现阶段我国企业和市场发展的实际状况。在真实的市场经济中，要找到一个纯粹的国有企业或民营企业越来越困难，随着市场经济深化和成熟，不同形态不同途径的混合所有制已经成为常态。
事实上，在现代企业中，出资人提供的资金只是企业投入的多种要素中的一种，除此之外还有劳动力、土地、技术、管理、数据等多种要素。真正能把多种要素组合起来并且形成竞争力的是企业家。按所有制划分企业，把出资人摆到企业的首位，低估了企业家的功能，不利于认同、尊重、保护企业家在企业发展和创新中核心地位和关键作用。
这一调整应成为完善社会主义市场经济基础制度的重要突破口，带动促进各种所有制投资者平等保护、各类企业平等发展的体制机制政策和行为规范调整，有利于形成各类经济主体创新的长期预期，并带动创新驱动的能力建设。也有助于各类企业的公平竞争，促进技术进步，提高附加价值，创造更多的高质量就业机会和较高收入的就业岗位，进而全面提高劳动者收入水平，为稳定持续扩大消费打牢基础。
《21世纪》：你认为如何确保上述改革措施的有效实施？
刘世锦：企业家和地方主要领导者是中国特色市场经济发展的两个“关键少数”，或者说两台发动机。要采取得力管用措施提振这两台发动机的活力和创新精神，不能躺平，不能避责安于现状。要为具有开拓意识和能力的各级干部各类人才营造宽松环境。改革开放仍然要讲摸着石头过河，因为不同时期要解决不同的问题，要过不同的河流。现阶段面临的是如何建设高标准市场经济、实现高质量发展等问题，仍会面对大量未知和不确定因素，坐在办公室是找不到答案的。推动改革深化，不能仅用文件落实文件。既要有顶层设计，明确方向、划出底线，更要重视地方、基层、企业和个人的积极性创造性，既要做好规定动作，也要允许和鼓励自选动作，要用改革和创新的办法把党的二十届三中全会精神落到实处。
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