山雨欲来丨墨西哥宪法改革背景下投资者的权利保护|法官_新浪财经

在美国对中国企业的限制日趋收紧的情况下，中国企业对于墨西哥投资的重要性凸显。墨西哥宪法改革最近在国内引起轩然大波，本文重点介绍墨西哥宪法改革对投资者权利的影响，并提出投资规划和国际法应对方案。

作者丨孙华伟万星宇

2024年2月5日，任期仅剩8个月的墨西哥时任总统洛佩斯（Andrés Manuel López Obrador）提出一项全面宪法改革计划，[1]包括削减国会议员人数、整合政府机关、禁止露天采矿等诸多实质性举措。其中最具争议性的是针对司法系统的改革，允许全民直接选举最高法院大法官、治安法官和法官。这在法官往往由任命产生的拉丁美洲并不常见。

宪法改革方案自提出伊始，便遭受了巨大争议。反对者认为宪法改革是为了削弱司法机构对总统权力的制衡，行政机关的重新整合可能扩大总统和执政党的权力范围；同时民选法官将导致带有政治偏见且缺乏经验的法官进入司法系统，终结司法机构的政治独立性，这些举措将削弱投资者信心。

2024年9月，墨西哥议会开始陆续审查这些改革计划。9月16日，有关司法改革的《修改、增加和废除墨西哥合众国政治宪法中与司法有关的各项规定的法案》（Decree Amending, Adding, and Repealing Several Articles of the Political Constitution of the United Mexican States regarding the Judiciary）（以下简称“《司法改革法案》”）正式生效。[2]其中规定特别选举的流程将于2024年9月16日开始，2025年6月的第一个星期日进行，将产生第一批民选的最高法院大法官。

可以预见的是，此等开创性改革必然引发投资环境和法律环境的动荡，特别是随着新总统辛鲍姆（Claudia Sheinbaum）于2024年10月1日宣誓就职，又为宪法改革的前景增加了不确定因素。对于投资者而言，如何在风雨来临前做好万全准备，在不确定中谋求发展，在遭受损失时全身而退，需要尽早规划，尽可能利用好合同和条约的双重保护。本文即结合墨西哥宪法改革所带来的影响介绍投资者所可能采取的应对措施，以更好维护投资者自身利益。

一、宪法改革的重点内容

1、司法改革的重点内容[3]

1)全民直接选举法官：行政、立法和司法机关将根据各自设立的评估委员会（Evaluation Committee）确定的名单，为需要民选的职位提名特定数量的候选人。最终通过全民选举确定各个级别的法官，包括国家最高法院大法官（Magistrates of the Supreme Court of Justice of the Nation）（《司法改革法案》，第96条）。

最高法院的大法官数量从 11 名缩减到 9 名，任期将从15年缩短到12年。最高法院院长将由获得最多选票的大法官担任，并根据获得的选票数量每两年轮换一次（《司法改革法案》，第94条）。

2)设立新的司法监督机构：此前负责管理、监督司法机关的墨西哥联邦司法委员会（Federal Judicial Council）不复存在，取而代之的是司法行政机构（Judicial Administration Body）和司法纪律法庭（Judicial Discipline Tribunal）。

新成立的司法行政机构的组成成员共五名，将由行政、立法和司法机关选出，负责司法机关的管理工作；司法机关的成员的管理将由司法纪律法庭负责，司法纪律法庭的成员共五名，将由全民选举产生。（《司法改革法案》，第94和100条）

新机构的设立可能进一步加强法官的政治属性。在民意多数支持执政党的情况下，未来无论是普选产生的法官和司法监察工作者，还是总统直接任命的司法行政工作者，都可能由亲执政党人员构成。这可能削弱司法机构公正判案的能力，迫使法官在选票的驱使下做出裁判。

3)税务问题的加速处理：在税务案件中，法律将规定超过哪些金额或哪些情况下，司法机构必须在获知案件后最多六个月内解决这一案件。如果时间到期而未能作出判决，司法机构需立即通知司法纪律法庭，并解释超期原因，或在适当情况下，通知行政法庭的内部管理机构（《司法改革法案》，第17条）。

鉴于细化这一规定的具体法律尚未出台，其将如何影响现有或将来的税务争议尚不明晰，但可以预见的是，时限的要求可能促使法官快速结案，好处在于可以减少公司运营过程中的不确定性，但同时也可能导致正当程序权利受到减损的风险。

2、政府机构的缩减和职能变化

除司法改革外，宪法改革方案还要求简化部分自治宪法机构和能源领域的监管机构，并要求将这些机构的职能转移至行政机关管理的联邦公共管理局（Federal Public Administration）。例如将联邦经济竞争委员会（Federal Economic Competition Commission）的职能转移给经济部；将能源监管委员会（Energy Regulatory Commission）和国家碳氢化合物委员会（National Hydrocarbons Commission）的职能转移给能源部。[4]该等转换实质上增加了行政机关对于经济领域和能源领域的监管。

二、宪法改革的潜在影响

就司法改革而言，墨西哥司法系统和司法人员的重新洗牌从宣传上看是为了改善司法系统中的腐败行为，但该等改革在当地引发剧烈的反响，许多声音认为该改革会有损于法官的独立性。

首先，民选法官可能更容易受到政治倾向的影响，无法保证其独立性。按照《司法改革法案》的规定，很大一部分法官将由墨西哥的行政机关进行提名，民众对于法官的选择同样可能受到自身政治倾向的影响，而非基于法官的专业能力。与民选法官相同，司法监督机构，即司法行政机构和司法纪律法庭的组成人员同样需要由行政机关提名，或由民众选举产生。这些可能加强总统和执政党对司法机关的影响，在一定程度上破坏司法机关的独立性，导致权力制约的失衡。

此外，重新洗牌的过程本身也可能造成社会和法律环境的不稳定性。比如早自8月19日起，墨西哥联邦法官和地区法官就发起了全国性无限期罢工，以抗议司法改革计划。[5]可以想象的是，墨西哥未来几年向新司法系统的转换极有可能会在司法系统内部产生效率低、前后判决不一致的问题。更为严峻的是，在新法官上任之后，他们对于外国投资者会采取何种态度，是否会在判决时受到选票压力，这些问题都是未知数，而这些不确定因素对于墨西哥的投资者而言无疑是巨大的挑战。

除了可能直接影响投资者权利的司法系统的改革外，政府机构的重组和职能变化同样会对投资者的现有和未来投资产生潜在的影响。随着行政机关职能范围和监管权力的扩大，司法系统的独立性可能受到进一步挑战；同时，相关机构，特别是经济和能源相关的机构重组势必会带来新的政策，需要投资者提前做好准备，并在自身权利受到威胁的情况下，及时采取对应措施。

事实上，最近几年针对墨西哥的投资仲裁的数量急剧上升。值得一提的是，越来越多的投资者针对墨西哥司法机构的行为主张条约违反。[6]在Lion v. Mexico案（2015）中，仲裁庭首次在《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement）项下作出拒绝司法（denial of justice）的认定，要求墨西哥赔偿因司法机关的错误而对投资者造成的损失。仲裁庭认为由于法院不合常理的送达方式、错误地进行缺席判决、拒绝投资者的上诉以及拒绝听取投资者提出的伪造主张，构成了拒绝司法，因此墨西哥违反了最低待遇条款。[7]在此案后，至少有两个案件中的投资者都针对墨西哥法院的行为或决定主张拒绝司法，甚至司法征收。[8]

在上述背景下，越来越多的外国投资者希望避开墨西哥法院，而采取仲裁的方式解决争议。而墨西哥律师事务所也认为，未来几年，通过国际仲裁的方式解决跨境投资所产生的争议将会更为普遍，投资仲裁也会有所增加。[9]

三、重要能源和资源的改革

不仅如此，在过去几年，墨西哥对于重要能源和资源的改革方案层出不穷，使得本就不确定的法律环境雪上加霜。2021年3月10日，总统洛佩斯提议的《关于修改和增加<电力工业法>若干条款的法案》（Decree Amending and Adding Various Provisions to the Electricity Industry Law）生效，其中给予墨西哥联邦电力委员会（Federal Electricity Commission）以优势地位，包括优先考虑联邦电力委员会生产的能源，削弱私营公司在墨西哥能源市场的地位。[10]虽然这一法案的核心条款最终在2024年1月31日被宣布违反宪法，[11]但是洛佩斯在其2024年2月的宪法改革计划中又提出了新的电力改革方案，主旨依然是强化联邦电力委员会的地位，将其性质从生产型国家公司（Productive State Company）转化为国家公共公司（Public Company of the State），要求其更多地行使公共职能，而非盈利。[12]新总统上任后是否会在司法改革的背景下继续推进电力改革还无法确定。

此外，2022年4月和2023年5月，墨西哥政府通过了矿业法的修正案，这些改革措施包括将锂矿列为战略资源，禁止私人企业获得新的锂矿特许权，并将锂矿的开采权授予了国有实体。[13]2024年8月15日，墨西哥国会众议院的一个委员会批准了洛佩斯提出的禁止露天采矿的提案。[14]

矿业领域易引发投资仲裁案件。对于墨西哥颁布的一系列与锂资源国有化有关的法律法规及相关举措，中国投资者江西L公司的控股子公司F贸易（上海）有限公司及其在英国的控股子公司也提起投资仲裁请求，同时依据《中华人民共和国政府和墨西哥合众国政府关于促进和互惠保护投资的协定》（“《中墨协定》”）和《大不列颠及北爱尔兰联合王国政府和墨西哥合众国政府关于促进和互惠保护投资的协定》（“《英墨协定》”）要求赔偿（“F案”）。[15]

四、投资者的应对策略

墨西哥作为签署自由贸易协定最多的几个国家之一，其所签署的双边投资条约或与投资有关的条约也不在少数；[16]且其国内的行政诉讼也比较发达，私人企业起诉政府屡见不鲜。因此，如果投资项目涉及政府的义务或是与政府的政策关系较大，则需要在投资伊始做好合同安排和条约规划，一旦日后遭遇政府的政策调整，则在传统的争议解决途径之外，还有可能依据合同或者条约，通过提起投资仲裁的方式，以政府未能履行之前的承诺为由要求赔偿损失。

投资者在初始投资阶段处于相对有利的谈判地位，有可能与致力于吸引投资的当地政府或相关的政府部门签署合同（通常称为“投资合同”），将政府应履行的关于提供基础设施、自然资源（比如水资源），稳定的政策支持，优惠的税收或者产品价格保证（比如能源和电力）等义务以合同的方式进行明确，且约定将争议提交国际投资争端解决中心（International Centre for Settlement of Investment Disputes，以下简称“ICSID”）[17]仲裁。在所有ICSID登记的案件中，以投资合同作为基础，提起投资仲裁的方式占比14%。[18]实际上，鉴于委内瑞拉等一些国家退出《华盛顿公约》以及国际上对于条约仲裁的批评，在单个项目中与当地政府签订合同成了政府促进外国投资的一种替代方案。

另一方面，投资者也可以通过条约规划的方式，获得更有利的条约保护。总的来说，《中墨协定》并未就投资者可以提起投资仲裁的争议范围作出限制；就征收争议，投资者也可以要求当地法院或其他机构进行审查。需要注意的是，如果想将包括征收在内的投资争议提交国际仲裁，投资者需放弃与该等争议所涉的东道国措施有关的任何程序，要求禁令、宣告性救济或其他相似的救济的程序除外。[19]但中国早期的投资协定中，很大部分均将提交仲裁的范围限定于与征收补偿款有关的争议或者含有岔路口条款，即投资者只能选择将争议提交当地法院或提交投资仲裁，在这种情况下，如果存在利用其他投资条约的可能，则可以绕过这些不利条款的限制，将任何与东道国政府的争议提交国际仲裁。条约规划即是指投资者调整投资结构、变化企业国籍的行为，获得目标条约下的保护，适用更宽泛的实体保护、更宽松的争议解决条款等。在上述F案中，公司同时依赖《英墨协定》本身即说明中国企业在走出去的过程中，其投资形式和渠道已经日益多样化。如果企业能有意识地运用条约规划，在争议发生后，则会更加游刃有余，通过更全面的条约保护更好地实现诉求。

在现今东道国更为重视自身的监管权力，在条约中对于实体义务作出明确的限定抑或限定提交投资仲裁的争端范围的情况下，条约规划显然会发挥更大的作用。例如，墨西哥与美国和加拿大签署的《美墨加协定》（The United States-Mexico-Canada Agreement）要求公平公正待遇的义务不超过国际法下的最低待遇，明确了该等义务所包含的具体内容；[20]且其为提交仲裁作出了重重限制，明确禁止将涉及投资准入、间接征收及公平公正待遇的争端提交国际仲裁。[21]投资者如果不希望受到这些新近条约的束缚，则要么通过签署单独的投资合同，要么将条约规划作为设计投资结构的重要考虑要素。

在做条约规划时，需要特别注意规划的时间，以避免被仲裁庭认定为构成滥用权利。在Gramercy v. Peru案中，东道国主张投资者作出投资时已经可以预见到争议的发生，其所做投资是为了利用《美国-秘鲁自由贸易协定》，构成了滥用权利。通过分析相关案例，仲裁庭认定作出投资或重组投资以预防将来与东道国可能的争议是合法的。[22]仲裁庭进一步指出，区分合法的投资（或合法的现有投资的重组）和滥用权利之间的分界线是在作出投资或重组投资时，投资者是否知道该等投资存在争议，或“非常有可能（very high probability）”预见到具体争议，而非仅仅是存在争议的可能性。[23]在审查相关事实后，多数仲裁员认定本案申请人并不构成滥用权利。但其他仲裁庭对于可预见性可能采取不同标准，例如Philip Morris v. Australia案仲裁庭采取了一个更为宽松的预见标准，并认为该案的重组构成投资者滥用权利。总之，获得投资或重组投资的时间与可能产生投资争端的措施时间越接近，可预见性就越强，投资者此时进行条约规划被认为构成滥用权利的风险就更大。

综上，中国企业的海外投资之路是机遇，也是挑战。特别是在墨西哥宪法改革背景下，投资者不仅需要更为积极主动地了解当地法律要求以及适用的法律的变化，还需考虑法律改革的整体趋势，更为长远地考虑投资可能面临的风险。在墨西哥国内法院救济可能受到不利影响的情况下，投资者更应当探索国际层面的救济渠道，通过提前规划来规避可能产生的风险，在争议到来之前即做好合同以及条约的保护。

[注]

[1]https://www.chinanews.com.cn/gj/2024/02-06/10160198.shtml。

[2]https://www.reuters.com/world/americas/mexicos-sweeping-judicial-overhaul-formally-takes-effect-2024-09-16/。

[3]https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5738985&fecha=15/09/2024#gsc.tab=0（原文系西班牙语）。

[4]https://www.whitecase.com/insight-alert/constitutional-and-legal-reform-initiatives-proposed-president-andres-manuel-lopez。

[5]https://news.cnr.cn/sq/20240827/t20240827_526874224.shtml。

[6]https://globalarbitrationreview.com/review/the-arbitration-review-of-the-americas/2025/article/mexico-salient-trends-and-developments-in-icsid-investment-arbitrations-and-political-events.。

[7] Lion Mexico Consolidated L.P. v. United Mexican States, ICSID Case No. ARB(AF)/15/2，裁决，2021年9月20日。

[8] Goldgroup Resources, Inc. v. United Mexican States, ICSID Case No. ARB/23/4；C* Partners, L.P. and Contrarian Capital Management v. United Mexican States, ICSID Case No. ARB/23/33。不得拒绝司法的义务通常包含在公平公正待遇或最低待遇的义务之中。与非法征收的主张不同，主张公平公正待遇的违反通常基于东道国的行为是任意性的、歧视性的、未给予投资者正当程序权利等，而不要求投资被全部或被实质剥夺。因此，拒绝司法的主张一般都针对法院程序中的不合理性，例如未能给予投资者充分的陈述权等。

[9]https://www.engage.hoganlovells.com/knowledgeservices/news/reforma-judicial_1/。到目前为止，墨西哥已面临52起投资仲裁案件，作为被诉国的案件数量在全球名列前茅。

[10]https://chambers.com/articles/amendments-to-the-electric-industry-law-are-enacted。

[11]https://www.ritch.com.mx/en/read/887/newsflash-the-mexican-supreme-court-of-justice-confirms-the-unconstitutionality-of-the-2021-amendments-to-the-electric-industry-law-ley-de-la-industria-electrica?practice_area=8。

[12]https://www.jonesday.com/en/insights/2024/09/2024-mexican-constitutional-reform-bill-proposed-changes-for-foreign-investors-in-the-electricity-sector。

[13]https://comunicacionsocial.diputados.gob.mx/index.php/boletines/-la-camara-de-diputados-aprobo-en-lo-general-reformas-a-la-ley-minera-para-que-el-litio-sea-patrimonio-de-la-nacion#gsc.tab=0（原文系西班牙语）；https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5688050&fecha=08/05/2023#gsc.tab=0（原文系西班牙语）。

[14]https://www.reuters.com/markets/commodities/proposal-ban-open-pit-mining-advances-mexican-congress-2024-08-15/。

[15]https://static.cninfo.com.cn/finalpage/2024-06-25/1220444383.PDF。

[16] 根据联合国贸易和发展网站的统计，墨西哥目前签署的双边投资条约或与投资有关的条约共计54个。见：https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/countries/136/mexico。

[17] 国际投资争端解决中心依据《关于解决国家和其他国家国民投资争端公约》（Convention on the Settlement of Investment Disputes Between States and Nationals of Other States，以下简称“《华盛顿公约》”）而建立，是投资者与国家间争端解决机制下最重要的投资争端解决机构，管理着绝大多数已知的国际投资案件。

[18]https://icsid.worldbank.org/sites/default/files/publications/2024-2%20ENG%20-%20The%20ICSID%20Caseload%20Statistics%20%28Issue%202024-2%29.pdf。

[19] 《中墨协定》，第7.3和13.4条。

[20] 《美墨加协定》，第14.6条。

[21] 《美墨加协定》，第14.D.3（1）条。

[22] Gramercy Funds Management LLC and Gramercy Peru Holdings LLC v. Republic of Peru, ICSID Case No. UNCT/18/2, 最终裁决，2022年12月6日，第359段。

[23] Gramercy Funds Management LLC and Gramercy Peru Holdings LLC v. Republic of Peru, ICSID Case No. UNCT/18/2, 最终裁决，2022年12月6日，第360段。