——大都市政府委员会（MWCOG）模式探索
典型首都城市治理研究（5）华盛顿是一个典型的政治功能型首都，最初选址主要是为了平衡不同区域之间的利益得失，而没有考虑国防安全、经济基础、文化传统等因素。城市规模小和历史特殊性决定了华盛顿不可能承载过多的经济功能，需要加强与周边地区的协作解决。近几十年来，华盛顿与周边市县合作互动日益频繁，逐步形成以委托授权的协作治理为主要特征的治理模式，体现了不同主体平等协商、互动参与的区域治理理念。总体而言，它所具有的区域管理和协调功能比政府管理更为有效，主要有以下几点启示：一是探索构建适合京津冀的区域合作治理框架；二是提高首都城市规划制定的法制化与约束力；三是探索适合首都城市治理需要的新型财税体制。
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■国务院发展研究中心课题组
首都是一个国家的核心城市之一，对于国家的政治、文化、社会乃至经济发展都具有重要作用。华盛顿是美国联邦政府首都所在地，主要承担政治中心功能。由于城市区划面积较小、人口规模不大，加之建都初期没有考虑经济基础、文化传统等因素，使得华盛顿在发展过程中受到诸多限制。因此，需要通过与周边地方政府合作，逐步解决自身面临的发展困境。华盛顿特区治理强调委托授权与合作协商相结合，带有俱乐部性质的大都市区合作治理模式值得借鉴。
首都城市形成的特殊性与发展困境从美国建国之初，定都问题就引发了激烈争论，经历“纽约—费城—华盛顿”数次变迁。最终，为了平衡不同联邦成员的利益，首任总统华盛顿确定在当时13个州南北分界附近，划定一个100平方英里的菱形区域，共同组成“联邦特区”——华盛顿哥伦比亚特区（Washington，D．C．）。其中，华盛顿市（Washington）是作为首都的名称，哥伦比亚特区（DistrictofColumbia）是美国国会直接管辖的区域。1800年，美国首都自费城迁至华盛顿。它位于弗吉尼亚州和马里兰州的交界处，特区西南同弗吉尼亚州相连，边界为波多马克河，其他三面同马里兰州相连。
（一）“华盛顿”的区划内涵与尺度 特区设立早期，波多马克河北岸有乔治城镇、华盛顿市和华盛顿县三个分开的行政区划。根据1871年的一项立法，上述三个行政区于1878年合并为华盛顿市，后来逐渐发展成为华盛顿哥伦比亚特区的核心城市。随着城市化、都市区经济乃至大都市区集群的迅速发展，华盛顿哥伦比亚特区成为现代华盛顿大都市区的核心区域。华盛顿的概念界定具有不同的范围层次，由小到大的范围分别指的是华盛顿市、华盛顿哥伦比亚特区、华盛顿大都市区。在不同尺度下“华盛顿”的区划涵义及所指如表1所示。
如果将华盛顿的区划尺度分别对应到北京，由小到大对应的大致范围分别是城六区、北京市、京津冀地区（见表2）。虽然人口密度二者差距仍然较大，但在协调首都与周边市县关系及合作治理方面，也有一些值得借鉴的做法。
（二）华盛顿特区的功能定位联邦国家在首都选址时，主要将平衡不同区域之间的利益得失作为首位政治理念进行抉择。因此，华盛顿在设立之初，就没有考虑国防安全、经济基础、文化传统等因素，而是通过建造新城的方式实现。华盛顿是一个典型的政治功能型首都，它不兼具经济中心功能，中心城区主要以联邦政府部门为主，很少有工业企业和大型企业总部，工业用地面积不到4％。历史上，美国联邦政府也曾因为行政机构增多，华盛顿特区承载能力有限，将一些行政机构搬迁到特区以外，最著名的就是五角大楼。总体来看，华盛顿特区的功能定位可以概括为“全国政治中心＋相关附属功能”。
（三）城市发展的特殊性与面临的问题
由于市区面积较小，首都主要承担政治、文化职能，公共交通、商业住宅、环境治理等很难依靠自身能力解决，需要通过加强与周边地区的合作。比如，目前很多商业、住宅都建在郊区或周边市县，商业、生活、娱乐等功能主要由周边卫星城提供。许多在华盛顿工作的美国人都选择住在邻近的马里兰州和弗尼吉亚州，从而形成“城内工作、城外生活”的职住分离现象，由此形成的潮汐流对城市交通带来巨大压力。三个主要机场没有一个在华盛顿特区内，然而，通过区域交通走廊将特区与马里兰州、弗吉尼亚州周边地区紧密相连。华盛顿地铁路网大致呈辐射状，以便于列车能够从郊区前往城市的任何一个地方。
同时也应看到，虽然华盛顿特区发展更多依赖与周边市县合作，但周边的一些高科技企业、信息产业也充分借助首都的区位优势和政治影响力，使其获得了联邦政府的大量订单，这并未排除华盛顿作为首都的政治影响力。一方面，联邦政府是许多核心技术的研发投入者和直接产出者。国家基金会（NSF）、国防部、能源部等政府机构控制了大部分联邦政府的研发支出，而其中相当大的比例投在了当地研究机构、大学和企业。另一方面，联邦政府还是重要的技术和产品需求者，大量依赖政府和军工合同的高科技企业也不断增加，在华盛顿大都市区内形成了几个相对集中的科技和信息技术中心，大量的联邦政府订单保证了这一区域的持续繁荣。这里可以被看作是高新技术公司进行核心研发活动、寻求市场项目和技术的窗口，地理区位优势比较明显，但都不在华盛顿市区。
由此可见，华盛顿的发展不可能“摊大饼”，城市规模小和历史特殊性决定了不可能承载过多的经济功能，需要加强与周边地区的沟通合作。近几十年来，首都与周边市县沟通合作日益频繁，二者相互影响、共同发展，逐步形成大都市区合作的治理新模式。
大都市区合作治理模式的特点在单一政治中心功能发展模式下，华盛顿特区的城市治理特点可以概括为委托授权的协作治理。从纵向府际关系看，体现出华盛顿特区与其他州自治的区别，即华盛顿特区的最高权威机构为美国国会，它通过华盛顿市政府实施市政治理，属于一种委托授权治理。从横向府际关系看，顺应美国大都市区的发展趋势，注重开展区域间政府合作，大都市政府委员会（MWCOG）是协调政府间关系的有效组织形式。
（一）纵向府际关系：委托授权的市政自治 美国的地方政府高度自治，各级政府间不存在隶属关系。除了在法律规定范围内行使统一职权外，联邦政府也无权干涉州、县、自治市的地方事务。相比其他各州而言，华盛顿特区虽然是首都，但在立法权、选举权、自治权等方面却有所约束。
一是立法权限的约束。华盛顿特区是市级行政单位，由市长和13名成员构成的议会负责管理。华盛顿特区不受任何州的管辖，直接受联邦政府监督。自1973年来，特区议会根据国会直接授权，可以行使部分州政府立法机构具有的制定法律法规权力，但是，国会对当地的所有立法都有审查和否决权，这在美国宪法中有明确规定。
二是选举权限的约束。华盛顿特区市民在众议院仅有一名不具选举权的代表，没有联邦参议员。在1961年宪法修正案通过之前，特区市民没有选举人票，也就不能参与总统大选。之后，华盛顿市民在争取自己权利过程中也经过了长期斗争。
三是自治权限的约束。以财税体制为例，美国按照联邦、州、地方三级划分，各级拥有各自的财政收入与支出范围。下级政府的预算只需要同级议会的审查通过，并不需要上级政府批准。相比州和地方政府而言，华盛顿特区同样具有独立的税收体系和发行债券的权限，唯一不同的是没有预算自治权。特区的各项预算开支必须经过美国国会批准。
（二）横向府际关系：大都市区合作治理 从19世纪中后期开始，伴随着人口不断向中心城市集聚，中心城市的人口和工业开始向郊区扩散，由此揭开了美国大都市区的序幕。与此同时，首都城市规划思路也强调要靠卫星城建设分散中心城市功能，并形成以核心城市带动周边小城市和小城镇发展的发散型结构。华盛顿特区与马里兰州、弗吉尼亚州周边市县的政府间关系日益密切，通过主要的区域交通走廊与周边地区形成了整体发展。总体来看，华盛顿大都市区的区域合作比其他几个大都市区更进一步，于1957年成立了华盛顿大都市政府委员会（MWCOG），由国家首都地区的21个地方政府构成，还包括联邦政府官员和众参两院议员代表。
从组织性质看，MWCOG没有执法权力，不能强迫成员采取任何行动，是一个具有特殊协调功能的半官方、松散型非盈利组织，它不能强迫地方政府加入，任何成员可在任何时候以任何理由退出。资金主要来源是联邦和州政府拨款（占60％）、地方政府会费（占20％）、契约费（占10％）、各类基金和私人部门捐赠（占10％）。1999年，首个区域性战略规划经董事会批准通过；2011年又制定了全面战略规划，它与首都城市规划紧密衔接。
从组织架构看，董事会是MWCOG的权力机构，对其所有的政策、职能和资金负责，成员任期1年，由各地方政府及来自本区域的州立法会代表任命。董事会下设空气质量、环境和公共工程、运输规划等专业技术委员会，主要负责商量应对大都市区域面临的问题与挑战。近年来，重点针对人口增长、基础设施老化、交通拥堵、能源消耗、环境治理等跨区域问题开展研究、制定规划并授权进行区域公共资源配置。
从职能作用看，MWCOG为其成员提供了许多实质利益。特别是经过50多年的发展，主要职能包括制定并实施交通、环境保护等众多规划，为成员提供各类信息搜集，有效解决了许多公众关注的区域问题。主要表现在：一是将联邦和州拨款分配给其成员。长久以来，美国联邦法律要求交通、住房和环境拨款通过区域组织予以分配，那些不参与这些组织的地方政府没有资格获得联邦拨款，极大地调动了地方政府参加大都市政府委员会的积极性，也间接促进了都市经济圈内的区域合作。二是为成员提供跨地区服务。在契约基础上，为各成员政府部门、区域利益相关者提供专题信息资源，代表各方向联邦政府、法院、议会呼吁。三是参与制定大都市区总体规划及相关专项规划。国家首都规划委员会（NCPC）负责整个华盛顿特区内部的规划事务，对于延伸至特区之外的周边地区的规划事务由国家首都规划委员会和华盛顿大都市政府委员会共同负责。
经验与启示20世纪以来，大都市区成为美国城市化过程中最明显的特征。大都市政府委员会的实践，不仅体现发达市场经济国家共有的特征，还反映了独特的历史文化和政治体制所孕育出来的专有特性。MWCOG模式体现了不同主体平等协商、互动参与的区域治理理念。不同行政区之间的合作机制逐步理顺，制定的区域政策也能够获得各地方政府的支持并有力实施，比如，各自为政的专项规划导致的边界矛盾和冲突有所缓解，土地无序开发蔓延态势和市政设施重复建设逐步被控制，涉及大都市区范围的工商业发展政策和区域公共服务设施规划得以有效实施。总体来看，它所具有的区域管理和协调功能比政府管理更为有效，成为华盛顿城市治理的重要经验，对京津冀协同发展以及北京城市治理具有参考借鉴价值。
（一）探索构建适合京津冀的区域合作治理框架 京津冀地区面临类似问题，所不同的是首都北京的城市规模大、能级高，政治、经济资源的掌控能力强，京津冀三地难以平等地开展合作，跨区域协同发展缺乏有效协调。构建适合京津冀的区域合作治理框架，根本上还应从首都行政区划调整入手。从华盛顿特区设立的历史背景看，即使在联邦制国家，也十分重视首都的城市能级。因此，在华盛顿设立之初就限定了行政区划范围，城市规模相对较小，避免要素集聚能力过强。在此基础上，采取MWCOG模式较好地协调了与周边市县的利益关系。
一方面，应借鉴华盛顿特区的行政区划架构，适当调整北京行政区划。具体来说，一是积极探索设立首都特区，减少非首都功能承载；二是适时调整“北三县”行政区划，进一步实现对周边地区的有效管控；三是逐步缩小京津与河北之间政治地位差距，在更大范围内进行区划调整。另一方面，应借鉴华盛顿大都市区治理的有关经验，结合我国国情，成立由中央领导牵头的京津冀协同发展委员会，同时发挥各类行业协会和跨区域专业组织的作用，不断提升跨区域综合治理的水平。尤其是在职能作用方面，要充分发挥专业性非盈利机构的信息搜集、沟通协调功能。与此同时，中央政府和地方政府要适度下放权力，通过政府购买服务的市场化方式提高各类组织参与的积极性。
（二）加强首都城市规划制定的法制化与约束力
目前，我国首都城市规划仍以北京市为主导，规划原则时有调整，不同规划之间在衔接上还存在冲突，虽然最终方案也是按程序报国务院批准，但实际操作层面仍在地方政府规划部门。现有的首都规划委员会及其办公室架构相对较虚，缺乏对京津冀区域的总体考虑，规划的严肃性不够、随意更改性较大。因此，应借鉴华盛顿等其他首都城市规划的经验，以国家立法形式明确首都城市规划调控，进一步提高规划制定的科学性和严肃性。具体来说，一是在法律中明确首都城市的发展目标、规划总体原则、规划调整程序；二是需要明确总体规划与发展、城乡、土地、环保等子规划之间的互补关系以及首都规划与周边区域规划之间的衔接关系；三是规定组织实施机构、职权范围和工作程序，在区域合作治理框架内研究制定首都地区总体规划，充分发挥跨区域专业组织的作用。
（三）探索适合首都城市治理需要的新型财税体制 借鉴美国财税体制和华盛顿特区预算开支的有关经验，积极探索首都财税体制改革试点，核心是处理好产业调控与稳定税源之间的关系，逐步建立区域公共产品分担与补偿机制。一方面，合理划分首都的事权与财权，突出首都财税体制的特殊性。因为它与首都产业结构调整优化、非首都功能搬迁的税收成本和区域间公共产品提供密切相关。另一方面，科学统筹京津冀三地发展，进一步优化中央与首都地区政府间的财税关系。特别是在涉及首都公共服务提供的地方预算支出时，应加大中央财政对首都地区的财政转移支付力度，并适时研究开征首都特别税。
课题负责人：张军扩
课题协调人：侯永志
课题组成员：贾珅 黄斌 熊鸿儒 郭巍 林晓宁 龙海波 单大圣 伍振军 周群力
执笔：龙海波
【中国经济时报--中国经济新闻网 http://www.cet.com.cn 】
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