我国生态保护补偿开启法治化新篇章|生态保护补偿条例_新浪财经

转自：中国经济导报

童章舜

党中央、国务院高度重视生态保护补偿制度建设，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，谋划开展了一系列根本性、长远性、开创性工作，推动生态文明建设从实践到认识发生了历史性、转折性、全局性变化。生态保护补偿作为生态文明制度的重要组成部分，是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径，是落实生态保护权责、调动各方参与生态保护积极性的重要制度抓手。今年《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）出台，这是我国首部专门针对生态保护补偿的法律，标志着我国生态保护补偿开启法治化新篇章，将为生态文明建设提供更强更有力支撑，为美丽中国新画卷筑牢绿色底色夯实重要制度保障。

出台《条例》具有重要里程碑意义

从1998年起，中国生态保护补偿工作已经走过了20多年的历程，特别是党的十八大以来，生态保护补偿投入力度不断加大、领域不断扩展，从政策到实践都取得了长足的进步，政策体系的四梁八柱已经建立。为深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，提升生态保护补偿的规范化水平，国家发展改革委会同有关部门和地方积极推进生态保护补偿立法工作，研究起草《条例》，今年4月6日，李强总理签署国务院令正式颁布。《条例》是近年来生态保护补偿理论创新和实践探索的集大成者，其颁布具有里程碑意义。概括来说，《条例》出台具有四个方面的重要作用。

一是《条例》全面贯彻习近平生态文明思想，推动保护和改善生态环境。处理好保护与发展的关系是一个世界性难题。我国自然生态系统类型复杂多样，总体较为脆弱，生态承载力和环境容量不足，当前经济发展带来的生态保护压力依然较大，生态文明建设正处在压力叠加、负重前行的关键期。《条例》主动适应生态保护的新形势新要求，吸收提炼经过实践检验行之有效的经验做法，落实有关部门和地方政府的责任和义务，就践行“绿水青山就是金山银山”理念作出系统部署，努力让生态保护者不吃亏、能受益。这充分体现了中国持之以恒、久久为功推进生态文明建设的信心和决心，反映了中国对生态文明建设的规律性认识，为协调推进高质量发展和高水平保护提供了中国方案。

二是《条例》坚定不移贯彻习近平法治思想，用制度规范生态文明建设。法者，治之端也。严明的法治是保护生态环境的重要保障。我国先后在环境保护法、水法、森林法、湿地保护法等多项法律中提出健全生态保护补偿机制的要求，分门别类对生态补偿作出具体规定。但现有的补偿政策仍较为零散，不够系统和全面，跨领域衔接、跨区域协作有待进一步完善。《条例》作为基础性、综合性的行政法规，既对补偿共性问题作出一般规定，也兼顾特殊性，采取分层立法思路，针对不同类型、不同领域补偿的特点，逐一厘清生态保护主体和受益主体的权利义务关系，实现各领域、各部门补偿工作的有效衔接和配合，推动形成政策合力。

三是《条例》贯彻落实区域协调发展战略，注入国家区域发展的新动能。我国幅员辽阔、人口众多，各地区资源禀赋差别之大在世界上是少有的，发展不平衡不充分问题仍然突出。我国从大的区域格局着眼，深入实施主体功能区战略，建立重点生态功能区转移支付制度，推动转变当地自然资源利用方式，提升区域基本公共服务均等化水平；从小的流域尺度入手，以利益补偿为纽带，以对价支付为核心，着力健全流域生态保护补偿机制，探索“成本共担、合作共治、效益共享”的有效路径。《条例》落实和加强生态保护地区的补偿政策，支持生态功能区把发展重点放到保护生态环境，提供优质生态产品上；支持保护地区和受益地区开展紧密合作，推动地方治理向“协商合作共治”转变；支持探索产业园区、人才培训等多种方式，将生态与产业同步发展、生态与富民同步推进，加快区域绿色转型发展步伐。

四是《条例》贯彻以人民为中心发展思想，推动对生态保护主体的正向激励。生态环境是最普惠的民生福祉，生态产品是全人类的共同财富。近年来，随着生活水平的提高，人民群众对清洁的水、干净的空气等优质生态产品的需求愈发迫切。而我国生态屏障区、生态脆弱区长期以来发展相对滞后，政府财力弱，无力增加更多的保护投入，同时处在这些地区的农牧民受保护生态的限制，工作岗位单一、收入偏低。《条例》立足基本国情和发展阶段性特征，探索以资金补偿作为主要激励手段，完善和健全对重点区域、保护主体的长效补偿机制，将生态保护责任由外在强制内化为自觉行动，推动各方积极投身生态保护事业。

把握法治内涵，准确理解《条例》的核心要义

《条例》明确，生态保护补偿本质上是协调生态保护主体和生态受益主体利益关系的激励性制度安排，反映的是不同主体为解决生态保护这一跨区域公共问题由“单打独斗”走向“合作共治”的共同诉求。在目标定位上，《条例》坚持发挥基础性、统领性功能，搭建起财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场化补偿的顶层制度框架，推动形成稳定的社会预期和长期的制度约束。在立法思路上，《条例》坚持权责一致、分类分级原则，根据各类补偿的不同特点，确立生态保护补偿行为的基本制度规范，提高立法的针对性和有效性。在具体内容上，《条例》主要包括以下三个方面。

一是加强财政纵向补偿，稳定保护投入基本盘，突出有为政府作用。财政纵向补偿在我国实施历史最久，覆盖范围最广，涉及人口最多，投入力度最大。《条例》明确了中央和地方各级政府开展纵向生态保护补偿活动的基本范围。按“条”对森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重要生态环境要素的分类补偿内容作出规定，按“块”对重点生态功能区、自然保护地等生态功能重要区域的补偿作出制度安排。同时，进一步明确国务院有关部门和地方各级政府的职责，对补偿办法制定、补偿标准确定、资金分配使用等关键问题作出系统规范。“条”与“块”并行的补偿方式，既是对自然资源权利人保护活动的补偿，也形成了对地方持续做好生态保护工作的激励机制，两者互为补充、互相促进，搭建起纵向生态保护补偿制度的框架。

二是探索完善地区间横向补偿，加强区域治理联动，织密织牢保护合作网络。近年来，各地积极探索实践，建立了横跨各重点流域、纵贯省市县乡村的全方位、多层级横向补偿机制。《条例》坚持实践导向，梳理总结各地开展横向补偿积累的好经验好做法，将实践证明比较成熟、具有普遍适用价值的措施提炼上升为制度，在全国范围内推广应用；坚持问题导向，瞄准横向补偿机制建立实施中的痛点堵点，对症下药、靶向治疗，聚焦补偿协议签订、协议履行、补偿方式、争议解决等关键问题进行系统规范，提供协议内容的范例样本，为地方实践提供清晰的路径指引和有力的制度保障。特别是在协议签订方面，《条例》明确上级地方政府对本地区横向补偿机制建设的指导推动职责，增强补偿机制建设动力。在纠纷解决方面，明确通过协商、调解、仲裁等多元化机制，妥善处理因补偿协议履行产生的争议，减少补偿机制运行阻力。

三是创新拓展市场化补偿，激发经营主体活力，发挥有效市场功能。良好的生态环境是最公平的公共产品，需要全社会共同投入。各类企业、社会组织等是生态保护事业的重要力量，社会资金是政府投入的有益补充。《条例》遵循市场规律，明确提出政府搭台、社会参与、市场运作的补偿路径，通过多元化方式有效动员和汇聚各方力量，实现生态产品需求和供给精准对接，提高生态产品价值。建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等资源权益交易机制，引导企业等相关主体积极参与，推动市场化建设。吸收生态综合补偿实践经验，鼓励支持生态保护与生态产业发展有机融合，建立可持续的生态产业发展惠益分享机制，推动生态优势转化为经济优势。做好与长江保护法、黄河保护法等相关法律的衔接，提出鼓励社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金。

抓好贯彻落实，加快建成具有中国特色的生态保护补偿制度体系

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”习近平总书记强调：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”《条例》出台不是生态补偿机制建设的终点，而是新的起点和对今后工作的更高要求。下一步，我们将以《条例》出台为契机，持续深化与亚洲开发银行等国内外各方的交流合作，积极探索创新生态保护补偿的理论与实践，携手应对生态环境和气候变化挑战。

一是进一步加大真金白银的资金投入，增强生态保护主体的获得感。一方面盘活存量，强化资金绩效管理，根据补偿工作实际和中央财政情况，适时调整补助标准，适度体现激励约束，推动地方用好各领域补偿政策，提高补偿资金使用效益。另一方面拓展增量，研究加大对生态功能重要区域的支持力度，逐步增加重点生态功能区转移支付规模，建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系补偿机制。同时，指导推动地方，在中央财政补助的基础上，进一步加大对重要生态系统保护的投入力度，形成省市县乡村多层次共同投入的保护格局。

二是进一步完善切实可行的补偿机制，凝聚各方共建生态文明的合力。指导地方结合实际，研究制定生态保护补偿的地方法律法规，细化落实《条例》的相关规定；推动地方建立补偿工作议事协调机制，加强统筹谋划，强化政策衔接，及时通报工作最新进展，研究协调有关重大问题，推动形成上下协同、左右联动的工作机制。着力健全完善区域间横向生态保护补偿，落实《条例》要求，强化上一级政府的指导监督职责，规范补偿协议签订履行，推动相关方尽快达成共识，携手开展治理。

三是进一步创新多元并举的补偿模式，丰富和拓展补偿的内涵外延。改变资金补偿的单一方式，积极推广对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多元化补偿方式。支持地方探索生态综合补偿，优化补偿资金使用方式，拓宽资金筹集渠道，发挥生态优势和资源禀赋，加快绿色转型升级。研究设立市场化运作的生态保护补偿基金，发挥财政资金的杠杆效应和乘数效应，引导社会资金共同支持生态产业发展，推动实现生态产品价值。

良好的生态环境是全人类共同的宝贵财富。加强生态文明建设是为全局计、为子孙谋，功在当代、利在千秋的重要举措。希望大家携手努力，不断拓展生态保护补偿的理论内涵和实践外延，共同谱写构建地球生命共同体的壮美篇章，共同绘就人与自然和谐共生的美好画卷，为子孙后代建设一个绿色美丽家园。

（作者系国家发展改革委振兴司司长）