上海国有资本运营研究院院长罗新宇：推进国有经济布局优化和结构调整

转自：上观新闻

党的二十届三中全会要求，深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。

「强化核心功能」

党的十八大以来，国有经济布局优化和结构调整取得重要进展，对经济社会发展、科技进步、国防建设、民生改善等作出重大贡献。全国国资系统监管企业资产总额从2012年的71.4万亿元增长到2023年的317.1万亿元，利润总额从2012年的2.0万亿元增长到2023年的4.5万亿元，规模实力和质量效益明显提升。推进国有经济布局优化和结构调整，应当聚焦“三个集中”、健全“四大机制”，进一步强化国有经济核心功能、增强企业核心竞争力。

聚焦“三个集中”——

要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。

一是聚焦战略安全，保障关键领域稳固支撑。比如，持续巩固国有经济在国防军工、能源和粮食安全等关键领域的战略支撑作用，在面对外部产品、零部件或技术供应中断及产业链断裂风险时能够持续稳定地提供必要的产品和服务。

二是聚焦国计民生，保障重点领域有效供给。比如，探索公共服务供给新模式，成立新型国有医疗联合体，推进新型养老和幼托服务体系建设等。

三是聚焦战新产业，保障发展动能持续强劲。要优化新兴产业布局，大力发展集成电路、工业母机、新一代移动通信、工业软件、人工智能、生物技术、新能源、新材料等科技含量高、带动作用大的战略性新兴产业，加快形成新质生产力。

健全“四大机制”——

一是健全布局优化与结构调整引导机制。通过发布国有经济布局优化和结构调整指引，从评价制度、考核制度、监督制度等方面消除国有企业在布局优化和结构调整过程中存在的“模糊地带”，推进国资国企核心功能的准确界定，明确国有资本重点投资领域和方向。

二是健全国有企业主责主业管理机制。持续完善主责主业管理制度，制定完善国有企业主责主业动态管理办法，进一步明晰不同类型国有企业功能定位，构建依法履职、分类监管、动态调整、灵活授权的管理机制。

三是健全国有企业投资监督管理机制。建立一套全面、系统的国资国企投资管理规范，涵盖投资决策、投资执行、投资监管和投资后评价等各个环节，完善投资负面清单，既要明确投资流程的各个步骤和要求，确保投资决策的合理性和前瞻性，又要对投资失误和违规行为进行严格约束和问责，坚决遏制部分国有企业盲目多元、“铺摊子”倾向。

四是健全国有资本运营绩效评价机制。确保国有资本经营预算覆盖所有国有企业及其投资活动，包括但不限于主营业务和多元化投资；建立履行战略使命评价制度，由过去更多关注财务评价指标转变为强化战略使命履行，在考核指标中增加关于战略使命履行情况。

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「提升监管效能」

“完善国有企业分类考核评价体系”是新时代新征程上推进国资国企改革与发展的一个重点，对于优化国有资本配置、推动国有经济战略性重组、构建以资本管理为核心的国有资本管理体系以及发展具有中国特色的现代企业制度具有基础性价值和作用。

分类定责，细化分类标准以明确核心功能——

一是突出核心功能。按照巩固和增强战略安全、产业引领、国计民生、公共服务、科技创新等目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要突出强化核心功能。

二是细化重点方向。在国家层面，根据2015年发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，国有企业被划分为商业一类、商业二类和公益类三个类别。建议在现有框架内进一步细化分类标准，如增加战略安全、科技创新（产业引领）、投资运营分类，进而满足党的二十届三中全会在国有资本布局和结构调整上提出的新要求。

三是探索标签管理。在现有国企分类基础上，可探索叠加标签化管理的方式，用于差异化管理。如“股权结构”标签，主要包括“国有全资”“国有绝对控股”“国有相对控股”和“国有参股”等二级标签。根据不同的标签，明确企业所属的不同行业的发展模式和核心能力要求的差异。

分类改革，深化市场机制以提升运营效率——

以建设世界一流企业为目标，深化商业类国有企业市场化改革。可积极引入包括国有和非国有资本在内的多种资本形式，以实现股权结构的多样化。在此过程中，国有资本可根据实际情况选择持有控制性、主要或少数股份，并推动企业整体进入资本市场进行公开交易。

以提升服务效率为关键，推动公益类国有企业引入市场机制。以国有独资为主要形式，适当引入市场机制，通过购买服务、特许经营、委托代理等，鼓励非国有企业加入经营，推动经营主体多元化。

以激活竞争性环节为核心，推进自然垄断行业市场化改革。认真贯彻国家战略和规划，健全市场准入与退出、产品和服务质量、价格与成本管控、特许经营、安全防范等机制，积极承担国家安全和社会职责，并注重规范经营范围和行为。

分类治理，完善治理结构以推动转型发展——

商业类国有企业应拓宽外部董事来源，加大董事会授权放权力度。既要拓宽外部董事来源渠道，确保外部董事要多于内部董事，又要充分发挥外部董事参与决策、监督制衡、专业咨询作用。对于运营稳健、治理完善、管理规范的部分商业类国有企业，建议探索试点外部董事长制度。

公益类国有企业应建立科学有效的内部执行机制以及公正独立的外部监督机制。通过事前监督、事中监督和事后监督，确保利益相关方或其他社会成员可委托国家相关机构或独立第三方组织，进行周期性的全面审查或针对特定事项的专项检查。

自然垄断行业国企应打造董事会共同治理模式，强化运营管控功能。在自然垄断领域，国有企业应维持主导地位；在竞争性领域，可引入多样化的产权所有者，确保利益相关者代表进入董事会，但要由国有企业任命委派董事及推荐董事长人选。

「激发创新潜能」

建立创新激励机制——

一方面，优化研发资金投入，建立国有企业研发准备金制度，推动国有资本向科技创新领域配置；结合国家与地区科技创新、产业发展需要，引导提升国有资本投早、投小、投硬科技的比例，推动战略性重组和专业化整合。

另一方面，增强各有关管理部门战略协同，对开展基础性、前瞻性、颠覆性原创技术研究取得重大突破、作出重大贡献的企业给予相应的奖励和支持；探索实施科技型企业股权与岗位分工激励、上市公司股权激励、科技成果转化收益分享等匹配不同企业、不同岗位的中长期激励机制，并细化创新容错的情形和条件。

打造科创新范式——

一方面，强化应用牵引。以市场为导向逆向提炼科研选题方向、任务分解和技术攻关，推动形成基于场景化问题和场景化需求，自下而上牵引和组织科创新范式。

另一方面，发挥产业组织平台优势。针对关键科学问题和产业共性创新需求，可搭建关键共性技术平台，联合国家实验室、高水平研究型大学、国家科研机构等打造创新联合体升级版，整合融通产业链上下游中小企业资源，提升基础固链、技术补链、融合强链、优化塑链能力。

健全人才保障机制——

比如，探索建立差异化工资总额制度，对关键核心人才、科研骨干等不同类型人才实行个性化、多样化的薪酬制度，对承担国家重大科技项目的科研团队工资总额实行单列，并灵活开展股权分红、员工持股、员工期权、知识产权入股等多种形式的中长期激励举措。

又如，营造涵养科学精神、崇尚科学家精神的良好氛围，着力培养一批战略性科技人才；激发企业家精神，允许通过“创造性破坏”活动驱动国有企业创新发展。

（作者：上海国有资本运营研究院院长 罗新宇）

栏目主编：龚丹韵 文字编辑：夏斌 题图来源：上观题图 图片来源：新华社 图片编辑：雍凯

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