田华陈晓龙｜人民法院推进行政争议“实质性”解决的价值标准和实现路径_新浪财经

转自：上观新闻

各级各地人民法院发布的实质性解决行政争议典型案例，是观察当前中国司法关于“实质性”标准解读与适用的重要窗口。通过对90个典型案例进行量化分析，可以将目前行政审判实践理解适用“实质性”的标准归纳为纯粹的结果主义、司法救济的兜底性与持续性、公正与效率的双重失衡、最优裁判等四种类型，从而折射出部分法院在解决行政争议时存在着公正、效率价值偏废的问题。为实现公正与效率有机统一的司法愿景，“实质性”在行政诉讼中应落地转化为“最优裁判思路”，可以有效回应并弥补实践误区。最优裁判思路的实现路径应当在现有行政诉讼制度框架内展开，从形式上正面回应诉求与诉请一致性、行政审判权边界、法定裁判方式等行政诉讼基础理论问题，从实体上确保由最优的处理方法、裁判方式、审理效果共同构成。

近年来，审判机关、检察机关乃至行政复议机关群策群力，立足于自身的职责职能范围，对行政争议实质性解决工作开展了一番深度研究与创新探索。就人民法院而言，实质性解决行政争议并非崭新命题，早在2010年全国法院行政审判基层基础工作座谈会上就已经提出，学者也对这一重要行政审判理念的发展渊源进行了全面的梳理、解读。然而，2014年修订的行政诉讼法明确将“解决行政争议”作为该法的立法目的之一，并规定于首款条文之中，而非采用“实质性解决行政争议”（或称之为“实质性化解行政争议”）的表述，这种安排实际源于两者的性质差异。从司法实践的逻辑出发，“解决行政争议”主要侧重于行政诉讼的主责主业，注重对争讼案件依法予以裁判，而“实质性解决行政争议”则更具有复合型意义，是对司法裁判的深层次要求，进一步强调裁判效果的多元化与协调性，避免程序空转，实现案结事了。

法院要从“解决行政争议”迈向“实质性解决行政争议”，关键在于把握“实质性”的内涵与要义。目前，行政法学界对“实质性”的概念界定已经累积了一定的研究厚度，成熟的观点大多集中于从行政诉讼全过程的角度，将行政争议的解决成效分阶段地予以阐述，而司法实务界的研究视阈则更多着墨于地方调撤经验的提炼与推广。然而司法实践中，并非所有所谓的“实质性解决行政争议”案件都经得起法律的检验，有的是为了调解撤诉而强硬要求某一方委曲求全，有的是为了追求高调解率而违背法的秩序统一性与普遍适用性，这样的扭曲现象同样引起了学者们的担忧，故“实质性”在行政诉讼中的内涵深意亟须厘清、释明。为了弥合现有理论研究的空白，纠正司法实践中功利性的审判思路，本文将从行政诉讼基本理论出发，对“实质性”的内在要求与价值内核进行剖析，力求准确把握行政诉讼实质性解决行政争议的适用路径。

一、行政审判实践对“实质性”的推动发展与认识局限

本文通过互联网检索、法院资讯搜集等方式，选取了天津、吉林、上海、安徽、河南、广西、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏等十一个省、市、自治区的实质性解决行政争议典型案例，共90件，分别代表华北、东北、华东、华中、华南、西南、西北等7大行政地理分区，通过分析这90件典型案例，解读出地方法院之间的统一逻辑与各异认识，勾勒出我国行政审判实践对于“实质性”认知的大致景象，为科学判断与妥善适用“实质性”标准提供背景依据与数据支撑。

经过各级法院精挑细选的代表性案例都各具特色及典型意义，是法官乃至法院系统传达实质性解决理念的重要载体。为系统、科学地审视司法现状，按照“具体到抽象，再到具体”的思路，通过对案例样本进行解构案例描述内容——提炼有效信息——分类目排列—合并同类项—归纳编码等一系列的技术性操作，将“实质性”的价值内涵予以具象化。主要的提炼方法是通过发现与建立不同概念之间的联系，再层层提炼与合并，将零碎的原始资料信息最终整合成最为核心的一个或几个要素，而研究结果又能够最大程度涵摄原始信息。从模型反映出，“公正”与“效率”是法官在追求行政争议实质性解决过程中潜在的价值指引与遵循标准。这一结论实际上也符合当下的司法审判需求。同时，也恰恰证明了对于行政争议实质性解决的认识，法院司法实践与发展需求、理论研究在大方向上具有统一性。这种“实质性”内涵，正是学者眼中所谓的，中国法院在局促的空间里展示了它能动主义的立场，透露了法律发展的一种特殊路径。法官用一个个生动的案例阐释了“实质性”的多维层次，即包括促公正与提效率两方面，并推动着行政诉讼制度朝着效能多元化的路径发展。

并非所有的案例都算得上“公正与效率统一”的范本，法官群体囿于认识经验与裁判水平的个体差异，自然在“实质性”标准的把握上也会呈现出多样化形态，可谓良莠不齐。

公正是法治的生命线。当前，随着司法质效衡量指标与考核数据日益精细化，调解撤诉率、再审申诉率、审限内结案要求等直观评判标准驱使着法官潜移默化地将“人民群众满意的结果”作为结案的终极目的。然而，应警惕的是，这种数据驱动的异化现象即一味寻求个案当事人的结果满足，以超越或放弃职权换取当事人的息诉罢访，背弃行政管理秩序的普遍性与公正性。

一方面，即便是协调化解，法院也应当正面回应行政行为的合法性基础，才能让旁观者信服，达到约束行政机关履职行为的效果。行政诉讼实质性化解行政争议相较于其他多元解纷途径，其优势在于监督行政机关依法行使职权，通过审查行政行为的合法性与合理性，保障相对人的合法权益，维护社会发展秩序。在陕1案中，原告王某认为其房屋损毁系由被告某行政机关强制拆除造成，遂起诉要求赔偿，经法院多次调解，双方最终就涉案房屋面积、屋内物品损失赔偿等达成一致意见。该案的“实质性化解”仅仅满足了王某的诉求主张，却没有真正去梳理其中的行政法律关系，未对行政机关的强制拆除行为予以合法性评价，隐没了行政诉讼的监督目的，无法起到规范行政行为的作用，也就谈不上真正的公正性。尤其在新发展阶段，法定纠纷解决机制既不能片面追求平息争议“和稀泥”，忽视合法性和权利保护问题，也必须有足够的制度包容性和弹性，适应社会转型期矛盾纠纷化解的社会治理刚需。

另一方面，公正性自然蕴含了司法权与行政权之间的合理边界，换言之，法官需要恰当把握司法审判权介入行政争议化解的深度与广度。如“贵11”案中，周某某对江口县政府提供的安置房源不满意而要求赔偿，为达成调解目的，承办法官提出由第三方购买拟安置房，所得价款用于赔偿原告的调解思路，并最终如愿化解本案纠纷。该案中，承办法官在安置房源无法调整的情况下，通过寻找社会买家购买安置房的方式将房屋变现，后支付对价给原告用于赔偿，看似思路开阔变通，结果皆大欢喜，但是有法院干涉市场经济交易之嫌，司法审判权的扩张性过强，偏离了行政审判的初衷。同样的问题也存在于“皖9”案中。毕竟，法院并非真正意义上的社会矛盾调处中心，更不是面面俱到的“和事佬”，不得将判断权与处置权混淆，应妥当通过审判辅助机制予以指导，保持司法权应然的姿态与定位。

迟到的公正必然让公正大打折扣。我国实行两审终审的审级制度，但行政争议的实质性解决可以贯穿于诉讼全流程、各阶段，包括一审、二审、再审、申诉审查等阶段的各个诉讼环节。现实却是，行政争议越是滞后解决，效果越是削减，旷日持久的诉讼拉锯战更会带来司法资源的浪费与司法权威的损耗。

从实质性解决的审理阶段来看，90份样本中，第一审程序阶段得以解决的案例有58件，在诉前、二审、再审阶段化解的分别为4件、25件、3件。可见，目前法院中行政争议诉前调解的力量较为薄弱，有待进一步挖掘潜能；而至少有三成的行政争议要历经法院的多次审理，才能够得到实质性解决，反映出司法实践对于具有协调化解可能的行政争议缺乏精准识别、判断，或相关裁判结果与当事人心理预期不符，存在“结案了事”的普遍现象。

从纷争产生到实质性解决的历时跨度来看，由于案例描述的差异性，据不完全统计，37件案例的行政争议解决长达3年以上，占比41.11%，其中有4件更是长达十年之久方才得以解决，损害了行政诉讼所追求的及时性。正如学者所述，迟到的正义之所以为非正义，倒不是因为实体结论发生了错误或者造成了实体上的不公正，而是由于实体结论的过迟产生造成了程序过程上的不公正，这种正义的迟到现象所损害的是司法裁判的及时性。从维权成本来看，23.33%的案例样本在本案诉讼前已经历多轮关联案件诉讼、仲裁、行政复议、信访、投诉举报等前端性维权途径。尽管在每一道环节中，受理主体总能找到“合适”的理由予以了断，但行政相对人的实质诉求却反复纠缠于复议、诉讼、信访等救济途径，程序终结但争讼未结，效率极为低下。

从行政争议的结案方式来看，判决结案19件，调解或和解结案16件，裁定准予撤诉结案55件，不同类型的行政争议择取不同的裁判方式会带来迥异的个案效果。在“桂10”案中，为获得公平合理补偿，原告请求法院撤销柳江区政府所作房屋征收补偿决定，二审法院发现涉案评估报告存在漏项评估，导致补偿金额计算有误，故采取变更判决的方式对货币补偿金额予以变更。该案中，二审法院的裁判视野促成了最优的裁判结果与效果，变更判决较撤销判决更有利于防止程序空转，减轻诉累，充分展现二审法院对“实质性”的理解深度。

“上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、原告服判息诉率低”是行政审判实践中存在程序空转的重要表征，既不能让行政相对人产生司法信任，也会徒增诉讼负担。在“豫5”案中，原告某公司请求确认被告新乡市凤泉区人民政府不履行承诺为其办理用地等有关手续的行为违法，一审法院判决确认被告不履行行政允诺违法，却没有相应的补救措施或者要求继续履行相应允诺，后被告上诉至河南省高院，最终各方当事人就本案达成和解协议，对水坑填土平整工程造价进行鉴定，二审法院准予撤诉。此案中，一审法院的判决结果有利于原告，但其并未对原告的诉讼请求进行审查与释明，即简单作出确认违法判决，不符合行政诉讼法规定的确认违法判决适用情形，原告的投资损失仍需待裁判生效后另行提起赔偿之诉予以主张，导致矛盾并未实际化解，延宕至二审程序，在公正与效率方面均大打折扣。实践中，承办法官若仅关注于自己所处的程序阶段，而忽视行政裁判的整体性、全面性考虑视角，不对法律素养相对落后的当事人予以适当的指导，草草了结手头的案件，会产生循环往复的司法资源内耗。

二、“实质性”典型案例的量化研究思路

为了将案例样本的“实质性”标准更为直观、可视化地展现出来，本文将采取坐标点式的量化方法，定义每一个案例样本关于“实质性”理解的内在逻辑。

在数学理论中，若要在平面坐标系上标记出唯一且确定的坐标点，就必须分别明确x与y的坐标值。那么，要衡量行政争议“实质性”解决的相对位置，其前提就在于科学构建X坐标轴（水平轴）与Y坐标轴（垂直轴）的各自度量内容。基于前述论证结果，本文将“公正”价值设定为X轴的参考值范畴，“效率”价值作为Y轴的参考值范围，从而构建起案例样本与“实质性”基本涵义之间的联系。

本文对坐标轴刻度值的基本单位设定为1单位，刻度值越高，则代表该案例样本对某一价值维度彰显得越突出，也越贴近“实质性”标准。由于案例样本的地缘性差异，样本间对于案件描述的详略程度也不大相同，尤其对效率维度的描述相对较少，主要侧重对案件意义、法律评价、社会影响等公正维度的论述，为将所有样本都量化、标记、呈现，有意对X轴的坐标值采取增量法，Y轴的坐标值采取减量法，便于观察分析。

（1）法律效果。社会效果都是从法律效果延伸出来的，不能牺牲或者抽离法律效果去片面谈社会效果，法律效果是基础，更是关键。行政诉讼法规定法院审理行政案件应当遵循全面审查原则，包括行政行为作出的职权、程序、事实、依据等，而实质性化解的要求则更为多元，还囊括正当的协调方式、稳定且终局的化解结果等。因此，借助前述的模型归纳，法律效果可以细分为遵循规范主义、增强裁判结果的可靠性、监督依法行政、最优的裁判方式、化解结果的合法正当性等五大评价类目，并将每一项评价类目的权重设定为2个单位，法律效果总计10个单位。

（2）社会效果。相对于民事案件，“民告官”自带天然的对抗冲突属性，社会舆论和民众视野难免对行政案件的走向倾注更多的关注与讨论。例如知网滥用市场支配地位处罚案、陕西榆林芹菜处罚案、成都高铁掌掴处罚案等，都是考验行政机关公信力的热点案件。但社会效果仍实质根源于法律效果，拍手叫好的案件往往都是严格遵照法律精神、原则、语义作出的，是法官依法权衡各方利益的作品。本文将社会效果细化为关注民生事业发展、弘扬社会主义核心价值观、社会影响的广度与深度等三方面，每一项评价类目的权重为1个单位，所以社会效果的权重共计为3个单位。

可见，衡量公正价值彰显程度的X轴坐标值最高可以达到15个单位，即案例样本的x坐标值等于15，则代表该行政争议的解决符合“实质性”的公正要求。

公正与效率价值在司法实践中具有同等的地位，不可偏废。“实质性”中的效率价值蕴含丰富，但囿于案例样本的描述局限性，难以全方位评价、量化样本的Y轴坐标值，故本文参考公正维度的15个单位标准，对效率维度同样赋予15个单位的计量幅度，并通过减量法来确定y值。这就意味着当样本中有违背或阻碍效率价值实现的情形，则从15个单位中扣除相应的分值。

（1）原告维权成本。尽管适用普通程序的行政案件诉讼费为全国统一标准50元，原告的诉讼负担看似不重，但救济途径不顺畅或者久拖不决，仍然会无形中造成原告方围绕一个核心诉求展开无休止、烦琐复杂的一系列维权活动，甚至陷入循环诉讼，产生极端危险。以房屋征收与补偿类案件为例，原告若是对补偿数额不满意，则可能会纠缠于征收决定、房屋征收补偿决定、强制执行等不同案由的行政纠纷当中，还有可能衍生出政府信息公开、不动产登记、继承分割等关联诉讼。因此，原告的正当合法诉求能否尽可能便捷、高效地得到处理，而不是在法院走个过场，抑或避重就轻，能够极大促进效率的提升，所以本文将原告维权成本的权重设定为5个单位。

（2）司法资源成本。首先，对于具有协调化解空间的案件，前一级审级法院仅作机械裁判或者判决方式不彻底、不妥当，下一阶段法院予以纠正或者进一步实质性化解，虽然争议最终得以化解，但产生了不必要的司法资源浪费。效率价值的余量会随着一审、二审、申诉或者再审的阶段推进而挥发递减。其次，个案的解决能够辐射带动群案、类案的一并化解，同样是效率价值的体现，真正实现“审理一件，教育一片”的效果。因此，不论是从法院的角度，还是当事人的角度，一起行政争议越是能够在诉讼初期获得公正处理，越是能够优化司法资源的合理调配，减轻法院负担，节约或者分流有限的公共资源。基于司法资源成本的紧缺性与专业性，本文将其权重设定为7个单位。

（3）可期待成本。一件行政争议的有效解决可以避免后续新的纠纷或者新的诉讼出现，得到普遍的认同，消除其他隐患。行民交叉的案件常常导致行政诉讼中止，若能够在行政诉讼中对未提起民事诉讼的纠纷一并予以协调，也能够减轻当事人与法院的诉累，节约可期待的司法资源消耗。然而，可期待成本主要指预防他案的出现，并非衡量个案效率价值的主要指标，故设定其权重为3个单位。

三、“实质性”的理解差异与类型化表现

根据坐标点式的量化方法，90个案例样本各自都能够在坐标系中被明确标记为唯一的点，且可以量化表示为（x，y）。需要说明的是，这一量化方法只是为了直观地呈现、比较各地法院间对于实质性的公正与效率价值的不同理解，故赋值仅具有相对的合理性，以辅助分析、论证。

我国各级各地法院对于“实质性”的理解呈现出无序疲软的整体形态与差异显著的区域特征。

从整体形态来看，90份案例样本中半数的案例都将公正与效率价值做到了平衡且尽可能最优化。但是，另外一半的案例样本中，公正与效率失衡明显，要么偏废其一，要么均未达到理想的效果。“实质性”标准适用的偏差，其根源在于“实质性”认识不一、裁判方式择取不当、纯粹结果主义的陷阱、案件发掘机制缺失等。

从区域特征来看，华北、华南地区侧重于效率价值，东北、西北地区则侧重于公正价值，华东、华中、西南地区的差异多样性更为突出，充分说明全国法院对“实质性”标准并未形成普遍认同的权威理念，更多还停留于法官从个案解决的角度去把握、适用，将不确定性概念的解释权全权交由法官个案度量。在华北、东北地区，公正与效率价值均获得15个单位满额权重的案例占该区划样本总数的比重最大，均达到60%，而华中地区占比最小，仅有41.67%。可见，规范适用“实质性”标准在司法实践中仍具有较大的提升空间，亟待攻克如何进一步促公正、提效率的现实问题，指导法院在实质性解决行政争议过程中更加遵循法理、讲究事理、符合情理、追求文理。

根据量化分析，可以将当前司法实务中对行政争议实质性解决的理解梳理、归纳为四种类型：

类型一：将“实质性”解读为纯粹的结果主义，即保证效率但公正价值偏离，坐标点的表达形式为（x<15，y=15）。具体表现为：1.误将“撤诉”等同于“实质性解决”，立案庭纠正管辖错误、错列被告等不符合起诉受理条件的案件后原告撤诉的，不能视为严格意义上的行政争议实质性化解，毕竟法院尚未对案件的实体内容进行处理，矛盾尚未消解；2.误将“原告实质诉求得到满足”等同于“实质性解决”，行政审判权具有被动性、法定性，行政诉讼更是受到“不告不理”“一行为一诉”原则的羁束，法院若是超越案件审理范围，触及其他案外法律关系，滥用穿透式审查，从而达成原告的实质诉求甚至扩张性结果，不仅会“冷落”案涉行政法律关系，还会导致行政审判权取代行政执法权，僭越权力边界；3.误将“有利于原告或不利于被告的判决结果”等同于“实质性解决”，部分法官没有厘清行政诉讼判决方式的适用条件，导致最终判决方式并未达到效果的最优化。看似判决结果有利于原告，但未对法律关系评价完全或缺乏纵深考虑，对撤销判决、确认违法判决、履行判决或复合型判决的使用不当，结果无法执行或无法补救，矛盾尚未彻底终结。

类型二：将“实质性”解读为司法救济的兜底性与持续性，即确保公正但效率价值缺位，坐标点的表达形式为（x=15，y<15）。具体表现为：1.忽视审理阶段与审理期限，以单纯追求调撤率或碍于行政机关的情面而牺牲效率，长期停留于沟通协商阶段。法院应当能调则调，调不成的，该判则判，避免将具有协调化解可能的案件从一审拖延至二审，甚至再审、申诉阶段，徒增法院及诉讼参与人的成本；2.判决方式选取不当，使得行政争议仍然处于纠缠状态，程序未了。就同一个案件，履行判决较撤销判决而言，少一道重新作出决定的程序，避免后续引发的纠纷，更能促进行政争议的高效解决；3.协调化解的识别机制式微。部分行政案件中的行政法律关系复杂，矛盾根源难以归咎任何一方，唯有协调化解方能获得公正解决的，法院需要及时运用公平原则予以妥善处理，而非单纯裁判了事，导致程序空转。

类型三：这是一种极端，兼具类型一与类型二的共同属性，对“实质性”的理解产生重大的偏差，即公正与效率价值均运用不协调，坐标点的表达形式为（x<15，y<15）。具体表现形式基本为类型一与类型二的交叉混合表征，不再赘述。

类型四：将“实质性”解读为最优裁判情形，法院对行政争议的解决遵循规范主义且达到最优效果，即公正与效率价值的共同彰显，坐标点的表达形式为（x=15，y=15）。具体表现为：1.诉讼中按照法定程序要求对行政纠纷条分缕析，循序渐进，辅助一定的审判监督机制，及时作出合法合理的判决；2.依法裁判后妥善运用监督反馈机制跟踪行政争议的解决。如采取司法建议、随访调研、司法救助的方式，为原告解决案件关联的利益纠葛，打消司法审判权的过度扩张疑虑；3.对社会影响较大、疑难复杂或特殊类型案件，通过充分论证、实地走访调查、分析利弊、厘清过错分配、释法说理、发送矛盾协调化解建议函等方式，妥善平衡行政法律关系主体之间的权利与权力，在法律框架内让争议双方回归理性，达成协调化解意见。

四、最优裁判思路：契合行政诉讼理念的“实质性”应然形态

笔者认为前述类型四的“最优裁判”标准才能与新时代能动司法实践理念相契合，且与现有行政诉讼制度相适应。换言之，“实质性”的价值内涵应当为公正与效率的有机统一，而映射于行政审判实践中，“实质性”可以落地转化为“最优裁判思路”，以衡量法院在行政诉讼中是否真正实现行政争议的解决。其实，在最高人民法院发布的各类行政审判典型案例中，也隐约传达出最优裁判思路的内涵，例如林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理案、居泰安物业管理有限公司诉上海市工商行政管理局黄浦分局无主财产上缴财政案等等。

行政诉讼兼具三种基本功能和作用：解纷、监督和救济。三大功能是行政诉讼法第一条规定的应有之义，也是提纲挈领的制度目的。其中，解纷功能面向行政法律关系中的各方当事人及其他利害关系人，监督功能面向依法履行法定职权职责的行政机关，救济功能则面向权利因行政行为受到影响的行政相对人或利害关系人。基于这一共识，最优裁判思路要求法院在实质性解决行政争议时，应当全面兼顾与考量行政诉讼三大基本功能，不能单单以追求某一功能的实现为终极目的，否则会使得最终处理结果产生倾斜偏向，称不上公正。

（1）要求解纷并不会影响公法关系的稳定性，符合公平性的“公正”。行政争议不同于民事争议，即使行政法律关系各方主体达成一致意见，也不必然因意思自治而自动生效，还须经过行政法律规范的严格检验，确保行政执法的公平性，维护行政法律规范的统一适用性。换言之，法院不能为了个案的解决，而造成更大范围的不公；（2）要求切实监督、规范行政机关依法履职，符合正义性的“公正”。一方面，对原告权利受损、行政行为确有违法或明显不当的案件，法院在积极保障相对人权益的同时，不能忽视对行政机关违法行为的批评、教育，应及时指出，责令改正。另一方面，法院要对被诉行政行为给予客观评价，在法律规范具有明确规定或指向的情形下，法院不得纵容或放任行政机关放弃、超越职权，来换取原告的息诉；（3）要求为原告提供合法合理的救济方式，符合正当性的“公正”。行政争议之所以能获得解决，在于责任承担主体积极履行了相应义务，让行政法律关系得到修复或终局性确认。

以行政处罚纠纷为例，化解的渠道可以是法院通过释法说理让违法行为人回归理性，真心认识到自身的错误，也可以是法院通过研究确定科学的裁量基准，调整处罚幅度到合理区间，在争讼双方认可后得以化解，但不论何种方式，其本源都在于强调救济方式的合法正当。一种在西方犯罪学界广为流行的“第二次伤害”（the second harm）理论，说的就是被害人因为在司法程序中受到忽视和慢待而产生了被伤害、不公正的感觉。权利受损的行政相对人若无法在行政诉讼过程中获知行政行为的合法性基础、考量因素等，又或是未被法院同等对待，同样也会遭受“第二次伤害”，即便最后的处理结果有利于原告方，也不免遭受公正性的质疑，实质性解决更无从谈起。

法律并未限制法院适用调解、和解等协调手段的时间节点与方式方法，故不能对效率价值进行狭隘理解，应当结合法经济学理念，放眼于行政诉讼活动的全过程、各阶段。

（1）要求法院尽量将行政争议解决于前端程序的“效率”。从法院正常的受理审查流程来看，从立案到证据交换再到开庭审理，前一环节即为后一环节的前端程序；从法院审理的审级制度来看，从一审到二审，再到一定情况下的审判监督程序，前一审级即为后一审级的前端程序。因此，这里的前端程序具有相对性，法院能够越早发掘案件的协调化解空间，且尽早地在行政诉讼中予以解决，就越能够发挥监督权力、保障权益的司法效果，努力用最少的程序解决每一起行政争议。甚至，对于群体性、类型化案件而言，其中一个案件的有效解决可以辐射带动其他关联性案件的一并解决，形成良好的示范效应。（2）要求法院非必要不拖延的“效率”。具有行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据、双方当事人均同意给予必要时间进行协调、法律关系疑难复杂、影响重大或当事人较多等特殊原因的，法院应当履行审批手续办理延长审限或中止审理，若仅为一般案件，法院应当严格遵循审理期限的法律规定，及时作出裁判，避免久拖不决，变相减损原告的权益，浪费司法资源；当然，急于“盖棺定论”的片面效率也会带来极度的不公，造成欲速则不达。（3）要求法院采取最快实现解纷目的之举措的“效率”。案多人少一直是困扰法院高效运转的突出矛盾，也是内因加外力共同作用的结果，针对不同类型、不同背景原因、不同争议焦点的行政纠纷，法院要综合经济成本、审理需要、当事人状况等因素，采取最为高效便宜的手段，实现因案制宜，克服杀鸡用牛刀的违背法经济学之现象。采取高效举措，不仅限于法院应当采取合适的审理、调查、解纷手段，如人民调解员介入、府院联合协调、实地考察调研等等，还意味着法院应作出最便于执行、有利于纠纷彻底化解的裁判方式，避免程序空转，增加当事人诉累。

针对实践中存在着公正性存疑的“实质性解决行政争议”案件，最优裁判思路强调规范主义，侧重于从裁判实体公正与审理程序公正两方面，确保法院最终导出的裁判结果经得起检验，避免结果主义带来的片面性。结果主义导向下的行政审判过分追求个案中政治社会关系的稳定和谐，看似纷争结束，实则严重破坏行政法治的应有秩序，损害行政诉讼及审判活动的基础功能，造成更大的不公与社会隐患，故不可取。相反，以规范主义为导向的行政审判活动更遵循司法审判权的运行规律，在法律法规的基本框架内有序推进审理活动，并在大前提与小前提之间充分论证、涵摄，增强结论的合法合理性，有利于政治职能与审判职能的统一。

规范主义并非主张严格遵循法律规范得出的结论即是最优且最终的裁判结果，而是秉承行政法治思维，将行政争议的解决尽可能置于合法程序与法律规范之中，并妥善通过审判辅助手段加以合理化调整。例如法官的释明义务、借助专业法官会议、正确选择判决方式、保障律师申请调查令权利等，都是能够有效弥补公正性不足的方式，有助于推进事实查明与纠纷开解。

针对追求“高调撤率”“低败诉率”的行政审判实践异化现象，有必要回应调解、协调、和解等与实体裁判之间的优先次序问题。有学者透过争议对象和实现路径相结合的考察视角，将“实质性解决行政争议”分为实体裁判终结与合意终结两种模式。虽然采取何种裁判方式结案属于法院独立行使审判权的价值范畴，但最优性标准可以为法官准确择取裁判方式提供指引。毕竟，行政诉讼居于行政纠纷解决渠道的中心地位，行政裁判发挥的规则树立与价值引领作用为行政复议等途径所无法替代，裁判文书的公开又进一步提升依法行政的规范化水平。尽管合意终结方式有行政诉讼法及撤诉规定予以支撑，且在现阶段司法实践中运用甚广，带来了良好的解纷效果，但囿于适用范围有限、过程不公开、监督机制缺位，注定其不能成为主要的解纷方式，甚至协调过程中过度与当事人接触还可能会引发公正合法性危机。

案例样本反映出准确把握判决方式及判决内容，也能够达到“实质性”的目的与效果，东北片区样本中以判决方式结案的案例占到80%。基于判决方式更能够辨明是非、明确权利义务关系，能够为后续案件的审理明晰界限的目的，判决方式还是重要的选项。同时，判决还具有庭审规范有序、审判内容公开透明、指导类案解纷、便于监督审查等比较优势，能够弥补协调化解的不足，有助于行政案件裁判尺度的统一。尤其在协调化解收效甚微或行政判决更适合固定权益时，法院仍应以行政行为合法性审查为核心任务，深刻理解不同判决方式之间的差异，并选择最为妥当的判决方式。因此，在强调行政审判参与社会治理的司法背景下，裁判引领型行政争议实质性解决模式具有更为持久的发展动力。

五、最优裁判思路的应用模型与构成要件

在行政诉讼中，最优裁判思路的应用路径为法院应当在法治的框架内，严格遵照法律法规的规定，发挥行政审判权的司法能动性，优化行政争议解决的方式方法，确保行政法律关系的合法稳定，并贯彻于行政诉讼的全过程。可见，法院在运用“实质性”标准时，一是要在现有行政诉讼制度下形成规范的应用逻辑，二是要在自由裁量空间内充分落实能动司法。

本文遵循法官审理活动推进的时间轴顺序，依照现有行政诉讼制度，构建法院实现最优裁判的路径，从而确保行政诉讼功能的全面、有序彰显。在这一程式中，要求法院在处理行政争议时，应当正面回应诉求与诉请一致性、行政审判权边界、法定裁判方式等行政诉讼基础理论问题，凸显行政诉讼的三大应有功能，消除裁判公正性的疑虑，否则行政诉讼就与其他纠纷解决途径无异，仅仅是解决个案纷争的工具。但不论案件最终为何种裁判结果，其都是法院在实质性解决行政争议实践探索中的独具特色且透明规范的宝贵经验，克服“实质性解决等于原告撤诉”“实质性解决要求法院应大包大揽”等认识局限。

上述流程范式为最优裁判思路的形式要件，而最优裁判的实体要件则由最优的处理方法、裁判方式、审理效果共同构成，缺一不可，且公正与效率在其中发挥着不同面向的价值约束。

公正侧重于法院在采取辅助性措施时是否客观、中立且理性，效率则是对措施与目的之间的考量，力求最小成本获取最大收益。成本与收益的比对分析可以解决大部分的问题，但是当不同经济成本的不同方法能够达到不同的解纷效果时，法院应当首先立足于自身的审查职权范围，不作过分延伸，保持司法权的谦抑性与法定性，再去找到职能范围内可以实现最大效果的、有助于案件实质争议查明的方法。例如在房屋征收补偿案件中，争议焦点若表现为评估价格问题，则最优的处理方法一般为法院对价格评估报告进行鉴定，而非对房屋进行实地考察；争议焦点若是在于房屋建筑部位认定问题，那么，最优的方法为实地走访调查或查阅历史资料，并非申请鉴定，如“贵1”案、“豫9”案等。

这一维度的“最优”既包含裁判方式与结果的公正，还包括裁判结果在执行方面的效率。行政诉讼法第62条、第69条至第79条均是关于法院作出裁定、判决情形的规定，不同的纠纷类型对应不同的判决方式，也会带来不同的后续进展与反响效果。需要辨明的是，不是所有以撤诉为终局性结果的案件都等同于行政争议的实质性解决，而一些说理通透、论证充分的判决也能够起到实质性解决的作用，尤其是一篇好的判决理由，可以兼顾权利保障与权力监督，信服于众。在裁判结果的效率方面，当原告诉请与实质诉求一致时，法院在评价行政行为合法性的同时，判决结果更要考虑权利救济的完整性，对应当予以救济的可以同时判决责令被告采取补救措施或承担赔偿责任，尽可能减轻当事人的程序负担与救济成本，如“甘5”案、“桂8”案等；当诉请与诉求不一致时，法院切勿大包大揽，对非本案审理范围但与本案具有密切关联、属于被告职权范围内的事项，在依法作出裁判的同时，可以通过司法建议、矛盾协调化解建议函等形式增强法院裁判的逻辑自洽，助推行政争议的系统性解决，如“陕2”案、“宁8”案等。

“就案办案”与“脱离诉请”都不是理想状态，前者会空走程序，影响效率，后者会异化司法，影响公正。审理效果仍应当立足于法院的职能范围与司法权的基本属性，建议对非本案审查范围的纠纷作两分法处理，与本案审理对象无关的诉求应当及时予以释明、指导，与本案审理对象具有密切关联的诉求可以通过法院的延伸性功能予以解决，判后协调也不失为一种模式，如“皖8”案。与此同时，审理效果的考察不能片面以当事人是否满意、接受为评判标准，还应当兼顾法律效果、社会效果及政治效果的有机统一。修复行政机关与相对人的关系固然重要，但必须合法、合理、合情，若个案的协调解决不能作为可复制的经验，则说明审理效果的单一，缺失普遍的正义性，自然达不到“实质性”标准。