撤县设区，没戏了？

“青岛胶州设区进展到哪一步了？”2024年9月，有网友在青岛民生在线网留言咨询。

胶州市市长于冬泉回复称：“行政区划应当保持总体稳定，必须变更时，应坚持与国家发展战略和经济社会发展水平相适应等的方针，制订变更方案，逐级上报审批。”

于冬泉并未给出明确时间表，但也引发了外界对撤县设区（市）的关注。

从行政区划变更的形式看，我国县级区划调整主要包括撤县设市（县改为县级市）、撤县设区（县改为市辖区）、撤市设区（县级市改为市辖区）等类型。

近日，《中国新闻周刊》联系甘肃、湖北、山东等曾打算撤县设区（市）的地区的民政部门，他们均表示此事已处于搁浅状态，何时重启尚无明确时间。

公开数据显示，我国县的数量，1978年底有2011个，截至2023年底，这一数量变为1299个，这意味着改革开放45年来，减少了712个县。目前，在4个直辖市中，除了重庆，京沪津都已进入“无县状态”，此外，广州、深圳、南京等多市也早已开启“无县模式”。

大量县的消失，与撤县设区（市）密切相关。不过，受访的业内专家表示，2021年以来，我国的撤县设区（市）基本暂停了，但这并不意味着这一通道完全关闭。现在，国家对行政区划调整越来越重视，行政区划设置和调整已经从“由下到上”的自主性思路变成了“由上到下”的中央统筹式思路，涉及县级以上的重要调整必须经过中央决策。

胶州市城市一角。本文图/视觉中国

酝酿多年，至今搁浅

胶州是山东青岛代管的县级市，属于千亿GDP大县（2023年GDP达1637.5亿元，经济总量在全国各大县域中位列第18名）。近年来，胶州何时能成为市辖区的话题备受关注。

早在2018年，胶州市就在为成为“胶州区”做准备。这一年，山东省规委会公布《山东省沿海城镇带规划（2018—2035年）》，其中提到了推进胶州撤市设区，目的是“为适应沿海城镇带空间布局优化和治理能力提升需要”。

同年9月25日，时任胶州市市长张友玉做客一档电视节目。有观众向其提问：胶州市何时改为胶州区？“胶州撤市设区，一直是我们盼望的。这件事青岛市委市政府同意，省委省政府也同意，都在走程序，但是最终决定权在国务院，在民政部，具体什么时间能完成，现在确实不好说。”张友玉说。

到了2020年，胶州仍然有所动作。“一个青岛不能有两条苏州路”。2020年7月，胶州市政府发布公告，对该市89条道路名称进行调整，以避免和青岛其他区重名。这也被外界解读为胶州对撤市设区充满信心，正在为全面融入青岛主城区提前做工作。

但一年后，山东暂停全省各级各类行政区划调整的调研、论证、审核、报批工作，胶州的撤市设区之路也搁浅。

10月17日，胶州市民政局相关负责人告诉《中国新闻周刊》，目前，胶州撤市设区还依旧没有确切时间，确定变更后，政府会向社会公告，“撤市设区呼声再强烈，也要符合流程。而且按照规定，区划调整的过程应该是保密的。在政府出公告前，我们不会说这个事情”。

与胶州情况类似的，还有江苏的县级市。江阴、宜兴都是无锡市下辖的县级市，也都是千亿GDP大县。2023年6月，有网友在江苏省政府官网“政民互动”栏目留言咨询：“江阴、宜兴何时撤市设区？”江苏省发展改革委回复称：“鉴于中央对行政区划调整有明确规定，要求保持总体稳定，我们将积极配合有关部门开展统筹研究工作。”

撤县设区（市）遭遇搁浅的不只有东部沿海省份经济发达的县。榆中县隶属于甘肃兰州，县城距兰州市仅38公里。兰州市民政局公布的《中共兰州市民政局党组关于2019年全市民政工作总结和2020年度工作打算的报告》就提到，榆中县撤县设区已经完成了申请的前期工作。

2021年10月，榆中县委办公室对外称，为解决兰州市行政区划不合理的问题，市政府提出了撤销榆中县、设立榆中区的行政区划调整方案。目前榆中县各类撤县设区资料均已上报兰州市民政局，省市对榆中县撤县设区工作也进行了多次调研，榆中县撤县设区县级层面工作全部完成，待省政府上报民政部审批后实施。

不过，到了2022年5月，兰州市民政局在人民网领导留言板解答“榆中撤县设区是不是已经停止了”的网友提问时表示，目前从国家层面，撤县设区工作已暂缓。

近日，《中国新闻周刊》致电兰州市民政局，咨询榆中撤县设区的进展，该局区划地名科一位工作人员表示，行政区划调整涉及方方面面的政策，需要大范围征集意见、论证，“我们目前没有得到更具体的消息”。

值得注意的是，还有的县曾经设区后又改回县，之后再次准备撤县设区时搁浅。江陵县就是一个案例。该县隶属于湖北荆州，是为数不多的有过“撤区设县”的地方。

1994年10月，经国务院批准，撤销荆州地区、沙市市和江陵县，设立荆沙市（1996年更名荆州市），荆沙市设立沙市区、荆州区和江陵区。

有分析称，新成立的江陵区是由几个缺少工业基础的乡镇组成的，本质上还是一个以农业为主的县。作为一个刚成立的地级市，荆沙市无法支撑这个刚成立的区。最终只能在设区不到4年后，重新改为县。

1998年7月，经民政部批准，撤销江陵区，于原江陵区设立江陵县，仍属荆州市管辖。

江陵县民政局基层政权和区划地名股一位工作人员告诉《中国新闻周刊》，江陵“撤区设县”后，再次推动“撤县设区”，是在2017年，初衷是推动荆州跨江发展。

同年，江陵县人大常委会关于江陵县撤县设区的决议提到：“撤销江陵县设立江陵区，有利于江陵向荆州主城区融合，解决江陵发展瓶颈，提升江陵经济结构，提高基础设施建设和人民社会保障水平。”

2018年2月，荆州市政府向省政府上报了《荆州市人民政府关于撤销江陵县公安县设立江陵区公安区的请示》，省政府未批复同意。另外，曾被纳入动议的成都都江堰、郑州荥阳、合肥肥东、昆明富民等地的撤县设区，近年来也都处在搁浅状态。

襄阳市诸葛亮广场。2010年12月，湖北襄樊市正式更名为襄阳市。

“一哄而上”背后的利益考量

撤县设区（市）是从20世纪80年代开始的。相关县多是先改为县级市，又改为市辖区，后来也有一些县直接撤县设区。

1986年4月，国务院批准民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，规定“总人口五十万以下的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口十万以上、常住人口中农业人口不超过40％、年国民生产总值三亿元以上，可以设市撤县；总人口五十万以上的县，县人民政府驻地所在镇的非农业人口一般在十二万以上、年国民生产总值四亿元以上，可以设市撤县”。这成为后来撤县设市的门槛。

1993年，国务院转批民政部《关于调整设市标准的报告》对撤县设市有了更详细的标准，包含了人口、GDP、财政收入等众多指标。

截至1998年底，中国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。江苏吴江市（后改区）、浙江义乌市等都是在此时期实现了撤县设市。

从县到市，调整一字，却有着巨大的区别。作为1983年获批的改革开放后全国首批、江苏首个县级市，江苏常熟的最后一任县长、常熟市第一任市长何耀文曾直白地表示，县的工作重心是“三农”工作，而市的主要功能是发展工业、城市建设等，县的用地指标限制得非常死，不能有突破，即使县政府想改，上面也不会批，“真正要发展，非建市不可”。

人民网曾发文，对此作详细阐释：首先，在职权方面，从全国范围看，县归地级市直管，县级市则由省政府直管，地级市政府只是代管，隶属层次不一样，行政管理权限就要大一点，优惠政策也会多一点；其次是定位，县一般以农业为主，市则以工商业或者服务业等非农产业为主，这也体现在政府部门设置和编制确定上，县一般涉农部门较多，市则以城市经济和城市管理部门设置为主；再次，财权不一样，比如上级政府转移支付或者专项扶持资金，县一般只能用于农业相关领域，而市可以用于城市相关领域，还有，市可以开征并使用城市维护建设税，而县不可。

自1997年前后开始，撤县设区进入快速增长阶段。中国人民大学历史学院教授华林甫曾撰文称，1997—2002年的6年间全国撤县设区数量达115个。有媒体统计，2014—2021年全国共有112个县（市）被调整为市辖区。

设区后，最直观的一大改变是城区面积和城区常住人口的增加。

2016年12月，济南市委市政府召开新闻发布会，正式通报了章丘区撤市设区。发布会称，章丘撤市设区后，济南市城区面积将由3303平方公里扩大到5022平方公里，城区常住人口由458.16万人扩大到567.49万人，“城市规模的扩大和城镇人口的增长，将为我市统筹城市规划、建设和管理，推进城乡基础设施建设和公共服务均等化提供更加便利的条件”。

一位对行政区划调整有过大量实地走访调研的学者告诉《中国新闻周刊》，无论是撤县设区还是撤市设区，变更后，原来的人口都将变成城区常住人口。而常住人口是一些基建项目上马的重要指标。

他举例称，南方某市很早便成为万亿GDP城市，但由于城区人口不足300万，未能达到申报发展地铁的城市人口最低标准。数年前，该市将某县级市撤并为区，从而达到了300万人口的门槛，满足了建设地铁的条件。

不过，上述受访学者表示，在一哄而上撤县设区的背景下，也出现了“假性城市化”等问题，不少实现撤县设区的地方，城镇化发展依然缓慢，基本的配套设施也没有跟上。

华东师范大学城市发展研究院教授曹贤忠接受媒体采访时也表示，有些县域成为城区已经好几年，但实际上与中心城区之间的经济关联度并不高，尤其是其经济发展驱动力还是以土地财政为主，缺失主导产业，县域公共设施与服务同城区的差距也依然较大。同时，撤县设区的具体执行过程中还面临一些阻碍，如从县级政府角度来说，此举大幅缩减了财政收入，弱化审批、规划等方面的自主权。此外，中心城区对县域产生虹吸作用，造成设区后县域拥有的资源反而变少，经济发展因此受限。

与此同时，行政区划调整却已经付出了巨大的人力成本和经济成本。不论是一些地级市改名，还是撤县设区，只改一个字也会牵一发而动全身。

上述受访学者表示，在现实中，一些县（市）和地级市，在是否改区方面存在着利益博弈。例如东部沿海一些经济发达的县级市，城镇化率很高，早就是全国百强县，其所在的地级市想将其改为市辖区，但这些县级市“不想抱地级市的大腿”，更想保持财政独立性。

在盲目撤县设区后，一些地方也开始反思当初的决定。上述受访学者告诉《中国新闻周刊》，他在多地调研走访时，一些基层干部甚至表示，设区后，他们没有得到预期的自主权和配套资金，却要加大财政支出。还有的基层干部感慨，未撤县时，会得到上级下拨的一些针对县域的配套资金，现在却得不到了。

从“由下到上”到“由上到下”

随着多地跟风撤县设区（市）暴露诸多问题后，近年来，国家开始逐渐收紧撤县设区（市）。

2019年12月，民政部颁布《行政区划管理条例实施办法》规定，市、市辖区设立标准的内容应当包括人口规模结构、经济社会发展水平、资源环境承载能力、国土空间开发利用状况、基础设施建设状况和基本公共服务能力等。

2021年，国家发展改革委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》要求慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证，稳慎优化城市市辖区规模结构。

2022年国务院政府工作报告提出，要“提升新型城镇化质量”“严控撤县建市设区”。同年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》提出，“严格控制撤县建市设区”。

曹贤忠说，依附于城市不一定能带来县域发展，而盲目扩张对城市自身也造成治理难题。从“慎重”到“慎重从严”再到“严格控制”，撤县设区（市）需要一个“冷静期”。

2022年6月22日，中央全面深化改革委员会第二十六次会议召开，会议强调：“要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。”

会议审议通过的《关于加强和改进行政区划工作的意见》（以下简称《意见》）提出，要加强党中央对行政区划工作的集中统一领导，行政区划的重大改革、重要政策、重大调整由党中央研究决策。

地理学博士后赵逸才现任教于中国人民大学历史学院历史地理学研究中心，曾对涉及撤县设区（市）的多地做过实地调研工作，参与过国家民政部以及云南、甘肃等9个省区的行政区划课题或委托项目。在接受《中国新闻周刊》采访时，赵逸才表示上述《意见》表明，党中央对行政区划调整越来越重视。此前，撤县设区（市）的审批流程相对简单，一般是自下而上的逐级上报，由国务院审批。但现在这种审批流程，已经从“由下到上”的自主性思路变成了“由上到下”的中央统筹式思路，涉及县级以上的重要调整必须经过党中央决策。

赵逸才强调，2021年以来，我国的撤县设区（市）行政区划调整基本暂停了，但这并不意味着已经完全取消。

多位受访者表示，近年来，中央越来越重视基本农田和生态环境保护，重视发展县域经济。比如，“十四五”规划提出大力发展县域经济，在2023年的中央一号文件——《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中，“县域”一词出现达13次之多。这都使得热度不减的撤县设区（市）得以降温。

根据国家数据局的统计，截至2023年，中国有2844个县级行政区，其中有977个市辖区、397个县级市、1299个县、117个自治县等。

赵逸才说，行政区划调整是一项系统工程，撤县设区（市）涉及大量调研和评估工作，关系到区域均衡发展问题，国家层面需要立足顶层设计，通盘考虑。“所以，我预计在未来较长一段时间里，收紧还将是一个趋势，短期内不会大规模放开。”

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