怎样完善产权配置

　　行政管理手段效果不佳，使从产权安排上解决困境的思路顺势浮出——

　　怎样完善产权配置？

　　一系列行政管理手段，并未从根本上遏制地方政府违法批地占地的利益驱动。行政手段局限性何在？怎样建议一个长效机制？

　　行政手段的局限

　　据本刊记者不完全统计，包括上述国发31号文在内，今年5月到10月，国务院和有关部委关于土地的“通知”“意见”“会议”就有11个之多，仅7月份就有3个“意见”加1个国务院常务会议，分别是：

　　7月6日，建设部颁发了165号文件《关于落实新建住房结构比例要求的若干意见》，其中提出年度土地供应计划中已明确用于中低价位、中小套型普通商品住房用地和依法收回土地使用权的居住用地，应当主要用于安排90平方米以下的住房建设。

　　7月13日，国务院办公厅发布了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发〔2006〕50号)，国家土地督察制度开始正式推行，国土资源部部长孙文盛任全国土地总督察。

　　7月24日，国务院办公厅发布了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知 》，表示设立国家土地总督察及其办公室，并向地方派驻九大国家土地督察局，全 国省(区、市)及计划单列市的土地审批利用全部纳入严格监管。

　　7月25日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，部署进一步加强土 地调控工作。会议上提出，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。还调整新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准、城镇土地使用税征收标准和耕地占用税征收标准，建立工业用地出让最低价标准统一公布制度。

　　如此密集的行政手段，在土地管理历史上都非常少见。

　　“(这些)充分表明和体现了中央加大土地调控的决心和力度。”中人民大学商法研究所所长刘俊海教授接受《产权市场》采访时认为，在当前特殊时期这些“意见”和“通知”能起到一定作用。

　　针对最近的国发31号文，中国政法大学研究生院副院长李曙光教授在接受《产权市场》记者采访时认为，在短期内能对违法用地起到一定的遏制作用，但是从长期来看它没有解决制度性和法制性的问题，要想从根本上解决这问题必须要通过法律手段。

　　社科院农村发展研究所王小映博士在接受《产权市场》采访时认为，土地管理制度本身存在缺陷，土地执法监督不严，加上土地市场并不完备，土地市场价格体系尚不健全，这些因素是中央动用土地行政手段参与

　　完善产权制度是根本

　　根据国发31号文，今后各省省长“应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责”，“实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标”。

　　由于强化了耕地保护的省长负责制，考核的内容也以实际发生的新增建设用地为准，更是给省级政府套上了“紧箍咒”。比如一旦本省实际用地规模超过年度用地计划，省级政府及其领导人就要被问责。这一招，突破了现行政绩评价机制，土地调控成为评价地方政府政绩的一项重要内容。

　　其实，早在去年国土资源部的工作要点中，已经出现了“落实土地管理行政首长负责制，将耕地保有量和基本农田保护面积纳入省长考核指标”的语句。

　　据了解，“行政首长负责制”与正在各地推行土地主管部门的“垂直管理”并不矛盾。垂直管理标志着在区县一级土地审批权的上移，但在省一级，将由省长起到主导作用。

　　之后，有媒体评论说，官员们履新之后首先要面对的，恐怕就是土地管理“行政首长负责制”，不管是新官还是旧任，局面都相当严峻。

　　“(上述政策)要靠好人来执行。” 刘俊海教授认为，但土地违法是全国性的普遍现象，仅仅依靠当地政府的负责人显然是不现实的，从这些年发生的土地违规现象看，一些地方政府的高官也参与了。

　　刘俊海认为，责任落实到个人是非常必要的，实行问责制体现了责任与权利的统一，能从一定程度上阻止官员违法批地。不过，刘俊海认为，这里有一个道德风险问题。“好人很重要，好制度更重要。”

　　“法律上的土地产权是清晰的，但产权的实现机制并不完善。”刘俊海认为，构筑一个和谐、高效、务实和法制化的土地产权实现机制，是解决当前土地违法和地方政府与中央政府土地权益之争的根本性途径。

　　“这是一个长期过程。”刘俊海说，这需要改革土地管理制度，同时还需要制定一系列的配套制度。