中央地方的土地权益之争

　　批地权限和土地收益，是两条贯穿始终的主线——

　　中央、地方的土地权益之争

　　在中央政府最严格的土地调控之下，近两年来，地方政府靠“上有政策，下有对策”，顶风作案，违法违规批地现象依然屡禁不止。地方政府跟中央政府的土地权益之争表现在那些方面？

　　调控难禁违规用地

　　9月27日，对河南省的两名高官来说，是个痛苦的日子。

　　这天，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，严肃处理河南省郑州市违法批准征收占用土地建设龙子湖高校园区问题。会议对河南省政府提出通报批评，并责令其做出深刻检查。由国务院总理亲查非法用地案，这种情形并不多见。

　　涉案的两名高官，河南省委常委、政法委书记李新民(原任河南省副省长)和河南省委常委、郑州市委书记王文超(原任郑州市市长)分别受到中纪委的党内严重警告处分。其他一些相关官员也受到了不同程度的处分。

　　两天之后，国土资源部执法监察局局长张新宝向媒体批露了这起违法用地案查处始末，他亲自参与了该案件的前期调查。对于为何由总理亲查此起案件，张新宝用了“比较典型”四个字来回答。

　　据张新宝介绍，这是一起违反规划、非法批地、顶风作案、有禁不止等典型特征集于一身的典型案例，是在土地市场治理整顿期间，也就是国发28号文下发后，对乱占滥用耕地大声喝停的情况下发生的。换言之，国发28号文，对郑州的部分官员来说，成了“耳边风”。

　　其实，郑州违法用地案仅仅是众多土地违法案件中的一个缩影。

　　自2004年中央政府实施“最严格的土地管理”政策，也就是发布国发28号文以来，调控成就并不理想。据国土资源部数据，2005年对16个城市的卫星遥感监测显示，违法用地宗数占新增建设用地宗数近60%；若论面积，则占近50%，个别地方甚至高达90%。今年前五个月，全国土地违法案件高达25153起，涉及土地面积18.36万亩，同比上升近20%。

　　这些触目惊心的数据，让开头第一句话便是“实行最严格的土地管理制度”的国发28号文的实施效果大大折扣，文中的24个“严格”二字并没有让“土地闸门”彻底关闭，哪怕收紧一些。

　　今年8月31日，国务院发出 “国发31号文”，通知开宗明义，当前“土地调控中出现了一些新动向、新问题，建设用地总量增长过快，低成本工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，严把土地‘闸门’任务仍然十分艰巨”。

　　“运用土地管理手段参与纳入

宏观调控是不得已的选择。”中国社会科学院农村发展研究所王小映博士接受《产权市场》采访时表示，地方政府掌握着土地的供应权和收益权，获得了几乎所有的土地增值收益，地方政府具有扩张建设用地的利益激励，使得中央政府的财政金融调控政策应有的效果，面对地方政府无序扩张的土地供应很容易大大折扣。

　　批地权限之争

　　近两年来，地方政府顶风违规违法批地同中央政府不断地收紧土地“闸门”形成了鲜明对比。其中，围绕着批地权限之争尤其引人注目。

　　“这次有了一个新变化。”国土资源部中国土地勘测规划院副总工程师张晓玲接受《产权市场》采访时表示，国发31号文调整了原来由国务院分批次审批的城市农用地转用和土地征收(除基本农田外)的审批方式，把过去的由国土资源部核准后分批次报国务院审批，改为每年由省级人民政府汇总由一次性申报，再由省级政府组织实施。

　　据张晓玲介绍，我国的农用地转用审批和土地征收审批目前分为两种，一种是城市批次用地的审批，一种是单独选址项目用地的审批。城市批次用地，一般在城市规划区范围内，由各县市政府上报，由省级政府和国务院审批。

　　过去，对于规划内建设用地，省政府只有特定面积的审批权限；如果超出该权限，则必须由省政府报国务院批准。省级政府实际上沦为“用地中介”——向中央“批发”用地指标，再向各市县“零售”。由于审批的层级过多，从上报到批准的时间过长，基层政府有意无意未批先占，甚至先占后批，造成违法责任难以分清，最终导致中央说地方违规占地，地方则埋怨中央审批效率太低。

　　显然，省级政府在批地上获得了更多的权限。那么，权限的增大会不会给地方政府留下更多违法批地的政策空间和现实可能？

　　“权限大了，但责任也更大了。”张晓玲说，这种权限的下放进一步强化了省级政府的责任，也就是实行“省长负责制”，体现了“权责一致”的精神。

　　不过，也有土地专家认为，由于国发31号文没有从根本上触动地方政府的“卖地机制”，省长负责制能在多大程度上奏效，尚存疑问。

　　土地收益之争

　　在土地出让金的分成比例上，中央、地方之间也经历了多次变迁。

　　1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖一幅地块50年的使用权，产生了新中国第一笔土地出让金。 次年5月，国务院发出《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定国有土地使用权出让的收入中，“40%上交中央财政，60%留归地方财政。”

　　两个月之后，财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，按照此办法，中央提取的比例已降至32%，

　　1992年9月，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，把中央对土地出金的分成比例缩小为5%。

　　1994年底实行分税制改革后，土地出让金全部划归地方政府。

　　“这次对土地出让金的使用和管理做了规范。”张晓玲认为，国发31号文将土地出让金纳入地方财政预算，强调收支两条线，这是一个重要突破。以前，土地出让金是地方政府的“第二财政”，没有纳入预算，这种“体外循环”导致了管理和使用上的混乱状况。

　　“吃饭靠财政，建设靠国土。”社科院王小映博士说，许多地方政府依靠预算外管理的土地出让金收入和依靠土地出让金收入担保的银行贷款搞城市建设。

　　在土地出让金的使用上，张晓玲认为，国发31号文为其使用途径排了一个重要的顺序。那就是“首先足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需要的资金不足。”这是第一位的，必须首先保证被征地农民的利益。

　　其次，“其余资金应逐步提高农业土地开发和农村基础设施建设的比重”，这适应了新农村建设的需要和形势。

　　最后，“用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。”这表明，即使把土地出让金用于城市建设，也是为了保证低收入者的权益。

　　最近，有报道称，财政部、国土资源部和建设部等三部委正在酝酿土地出让金分配办法。国土资源部政策法规司的一位官员向媒体透露，一个名为《土地出让金收支管理办法》已经有了一个初稿，很快就会公布。国土资源部曾主张，在土地出让金中抽取一部分提到中央来。

　　果真如此的话，中央政府从有到无，再到有，土地出让金可谓经历了整整一个轮回。显然，这中间存在着地方政府和中央政府的利益平衡问题。

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