【产业观察】基于政策文本分析探究从XOD模式到WOD模式的实践与未来|TOD_新浪财经

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基于政策文本分析探究从XOD模式到WOD模式的实践与未来

吴浓娣1，陈世博1，刘定湘1，刘堃2

（1.水利部发展研究中心，100038，北京；2.钱江水利(9.700, -0.21, -2.12%)开发股份有限公司，310008，杭州）

摘要：水安全保障导向的发展模式（WOD）是XOD模式在水安全领域的实践和升级，但目前处于理论研究和探索阶段，尚未有政策出台。构建“政策工具-政策对象-政策发展阶段”三维分析框架，将XOD政策工具分为供给型、环境型和需求型；将政策对象划分为规划审批与协调机制、关联项目筛选与捆绑、土地利用与供应、收益反哺机制、投融资模式机制、设计与指标控制；将XOD模式政策发展划分为萌芽阶段（2015—2017年）、发展阶段（2018—2020年）和推进阶段（2021年以后）。借助Nvivo11质性文本分析软件，对EOD、TOD、ROD等XOD模式相关政策文件进行量化分析，为WOD模式政策出台及实践提供有益参考。研究结果表明：推动XOD模式发展的政策体系逐步完善，实践基础进一步稳固，方向进一步明晰；XOD模式政策在不同维度中均存在结构性失衡，需求型政策工具未获得足够重视，市场和社会主体作用未充分发挥；政策对象分布不均，未与XOD模式特点及需求相对应。从强化WOD模式顶层设计、优化项目审批机制、加强项目谋划设计等方面提出推动WOD模式发展的实践启示。

关键词：WOD模式；XOD模式；政策工具；政策对象；政策发展阶段

一、引言

中国特色社会主义进入新时代，对经济社会发展提出了更高要求，需要进一步加强基础设施建设，补齐水利、交通、生态环境等领域短板不足，为推动高质量发展提供基础保障。目前以财政投入为主的传统融资模式难以有效满足我国庞大的基础设施和公用事业建设需求，亟须加快创新投融资模式，依靠市场化途径解决资金短缺问题。适应新形势新要求，一种以基础设施建设或资源开发为导向的复合新型发展模式即XOD（X-Oriented Development）模式应运而生。XOD是满足不同行业或领域发展需求的开发模式统称，目前发展相对较快的有TOD、EOD、ROD、HOD等。近年来在国家大力支持下，关于EOD、TOD、ROD等模式政策频出，一系列试点项目开工实施，持续推动XOD模式从理论走向实践。

水安全保障导向的发展（Water-security-guarantee Oriented Development），即WOD模式，聚焦水安全保障目标，以关联特色产业开发运营为支柱、项目多元化融资为方式，一体化统筹资源要素，是XOD模式在水安全领域的实践升级。WOD模式旨在通过“肥瘦搭配”推动公益性或准公益性水安全保障项目与经营性较好的关联产业有效融合、整体实施，使项目产生的效益内部化，实现多方共赢，为破解公益性水安全保障项目资金投入不足、市场化融资难问题提供路径方法。目前WOD模式处于理论研究和探索阶段，相关政策较为匮乏，其应用实践涉及多元利益主体和多层次规划，面临着一体化设计要求高、土地联动开发存在困难、项目审批程序复杂、协调难度大等一系列潜在难题和制约因素，迫切需要总结借鉴EOD、TOD、ROD等XOD组成模式的政策与实践经验，为推动WOD模式政策制定及实践提供参考。

为科学合理分析XOD模式相关政策内容和结构特征，本研究以EOD、TOD、ROD相关政策文本为基础，应用政策工具分类理论和方法，构建三维政策文本分析模型，以期为推动WOD发展模式政策出台和实践探索提供依据。

二、研究思路与框架

1.政策工具分类理论

政策工具指的是以实现特定政策为目标的各种策略、技术、资金、人力物力，即具体行动的机制和途径，反映了决策者的理念和公共政策价值，在政府推动落实政策措施中起战略性导向作用。根据不同研究对象和目的，政策工具有多种分类方式。按照国家所掌握的基本资源达到监督社会和改变行为的目的，政策工具可分为信息、权威、资金、组织等。基于政策目标，政策工具类型可分为命令手段、激励手段、能力建设手段和制度改革手段。应用最广泛的是Rothwell 和 Zegveld 的政策工具分类方法，也就是根据政策对技术产生影响的级别将技术创新政策工具分为供给型、环境型和需求型。供给型政策工具是指政府对产业提供直接要素支持，从而推动产业发展；环境型政策工具是指政府通过制定一系列的政策来影响该产业发展的环境，间接影响并促进产业发展；需求型政策工具是指政府通过采购与管制等各种方式，减少市场的不确定性，从而拉动产业的发展。在对政策文本进行定量化研究时，应基于研究目标、对象和问题，有针对性地选择政策工具分类，据此建立科学合理的分析框架。

2.研究框架

（1）样本来源

本文选取的 XOD 政策文本均来源于公开资料，由于国家层面尚无关于 EOD、TOD、ROD 等模式相关法律法规出台，为保证政策选取代表性，基于以下原则进行整理筛选：一是发文单位为党中央、国务院以及国务院直属机构；二是与 XOD 模式密切相关的政策文本；三是政策文本为规划、通知、意见、办法等体现政府政策的文件。在此基础上通读政策文本，剔除与 XOD 模式不相关的政策内容，最终获取 30 份以EOD、TOD 和 ROD 政策为主的 XOD 模式政策文本（表1）。

（2）研究框架

以政策工具为基础构建起二维或三维分析框架是政策研究的经典思路，本研究基于政策工具维度、政策对象维度和政策发展阶段维度，构建起XOD模式政策的三维分析框架（图1）。

①X维度：政策工具维度

根据XOD政策特征、实施过程以及对推动XOD模式的影响，结合已有的文献研究资料，将XOD政策工具分为供给型、环境型和需求型。供给型政策工具主要包括资金投入等7类，环境型政策工具主要包括目标规划等5类，需求型政策工具主要包括试点示范等3类。具体如表2所示。

②Y维度：政策对象维度

结合XOD模式发展内涵、实施路径和涉及的主要环节，将政策对象划分为规划审批与协调机制、关联项目筛选与捆绑、土地利用与供应、收益反哺机制、投融资模式机制、设计与指标控制，作为Y维度的分析单元。

③Z维度：政策发展阶段维度

为了分析研究 XOD 模式相关政策的发展轨迹，了解不同时期政策的重点，将XOD 模式政策的发展阶段作为 Z 维度。基于XOD 模式过程中政策的特点以及相关具体模式的提出时间，将 XOD 模式政策发展划分为萌芽阶段（2015—2017 年）、发展阶段（2018—2020 年）和推进阶段（2021 年以来）。

（3）政策文本编码

在三维分析框架下，本研究运用Nvivo11质性文本分析软件对政策文本进行编码处理。政策文本编码方式按照“政策编号 -章节序列 -条款序列”编码规则对筛选出的30份政策文本进行编码。为了保证编码的准确性，进行同时、交叉编码，通过充分讨论确保编码的一致性，最终形成859个政策文本分析单元编码（表3）。

三、基于三维分析框架的XOD模式政策分析

在完成政策文本编码基础上，按照政策工具、政策对象、政策发展阶段三个维度进行归纳汇总（表4），以此为依据对我国XOD模式政策进行分析和讨论。

1.政策工具维度分析

从表4可知，三种政策工具中，环境型工具最多（408个节点），占比47.50%。环境型工具中，制度标准（237个节点）和目标规划（125个节点）使用频率位列前二，制度标准和目标规划政策工具的使用在于建立健全环境治理保护及轨道交通的管理体系，明确环境治理保护及轨道交通建设与发展的具体目标和路径，提高决策的科学性，二者较高的使用频率也反映出国家较为强烈的EOD、TOD模式实施意愿。供给型工具次之（295个节点），占比34.34%，其中又以开展活动（79个节点）、基础建设（52个节点）使用频率最高，表现为国家构建生态及交通规划项目，为EOD、TOD模式顺利实施提供配套基础设施保障，凝聚社会及企业各方力量确保治理管理目标顺利实现。需求型工具最少（156个节点），占比18.16%，其中试点示范、政府支持和公私合作等工具使用较为均匀，国家通过为环境治理保护及城市交通建设发展提供相应的解决方案，推进试点示范，积累和推广典型经验，吸引社会资本参与EOD、TOD模式实施。

2.政策对象维度分析

从政策对象维度来看，设计与指标控制数量最多（345 个节点），占比40.16%，规划、审批与协调机制次之，占比 32.60%，反映出在推动 XOD 模式实施过程中，国家逐步完善 XOD 模式相应的项目边界、建设内容、财务自平衡能力等方案设计与指标控制，建立健全XOD模式规划编制、项目审批以及相应多方协调机制，保证XOD模式顺利实施。其次，投融资模式机制工具（96 个节点）占比11.18%，反映出国家致力于构建科学合理的投融资机制，破解公益性及准公益性项目融资能力差的难题。关联项目筛选与捆绑、土地供应与利用、收益反哺机制等工具占比 16.07%，三者分别决定了项目边界、土地需求以及项目收益平衡，是XOD模式能否顺利推进的重要影响因素，三者占比较低也表明了政策文本存在不均衡问题。

3.政策发展阶段维度分析

从政策发展阶段维度看，萌芽阶段政策工具数量为 184 个（2015—2017 年），占总体比例的21.42%，此阶段出台了生态环境保护规划和城市轨道沿线地区规划导则等 3 份政策文件，酝酿开展 EOD、TOD 等模式。发展阶段（2018—2020 年）政策工具数量为238个，占总体比例的27.71%，《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》正式提出探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，相关资金支持、模式创新等方面政策陆续出台，为 XOD 模式的推广奠定了基础。推进阶段（2021年以来）政策工具数量为 437个，占总体比例的50.87%。2021 年出台的《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，标志着 EOD 模式由理论走向实践，此后陆续出台健全生态产品价值实现、资金管理、金融支持、规划与土地政策指引等一系列政策文件，XOD 模式相关政策体系不断完善，实践基础进一步巩固。

4.三维度综合分析

政策工具 -发展阶段交叉维度分析结果表明，在不同发展阶段，环境型和供给型政策工具使用频率均较高，而需求型政策工具严重缺失。政策目标顺利实现需要各类政策工具均衡使用、协同发力，结构失衡的政策工具不利于政策推进落实。同时各阶段政策工具使用未能有效契合XOD模式组织实施特点。XOD模式旨在推动公益性和准公益性项目与经营性较好关联产业有效融合，提升项目融资能力，这就要求充分发挥政府、金融机构以及市场主体作用，而各阶段对应的公私合作（5.01%）和金融支持（1.98%）政策工具使用频率极低。目前各地在开展EOD、TOD等项目时普遍遇到项目融合不足、一体化实施不达标，金融信贷审批周期长、授信额度不足等问题，政策工具结构性失衡也可能是主要原因之一。

政策对象 -发展阶段交叉维度分析结果表明，随着XOD模式的发展，各政策对象逐渐完善。关联项目筛选与捆绑、收益反哺机制等在政策文件中从无到有，表明在对XOD模式认识和理解逐步加深的基础上，国家进一步完善相关制度，确保项目总体目标的实现。设计与指标控制，规划、审批与协调机制等逐步完善，并探索出较为成熟的模式，TOD领域将该理念纳入不同层级规划体系中，成立以政府部门和轨道建设主体为主的领导小组，负责统筹开发过程、协调利益主体，并在审批流程上给予优先权；EOD领域则在政策中明确项目组织主体为地方人民政府或园区管委会，通过项目核准或备案方式完成立项工作，在依法合规的前提下，极大地便利了项目统筹推动和审批实施。不可否认的是，随着XOD模式的发展，土地供应与利用政策文本虽然不断完善，由萌芽阶段的4个节点发展到推进阶段的42个节点，但在具体项目实施过程中仍存在着土地一二级联动开发困难、土地开发收益不能直接支付给项目公司等问题，导致XOD模式项目回报机制设计存在难点，自平衡难以实现。

政策工具 -政策对象交叉维度分析结果表明，资金投入、金融支持、税收优惠和公私合作政策工具主要分布在投融资模式机制。考核评价、目标规划、法规管理、制度标准和政府支持政策工具主要分布于规划、审批与协调机制。基础建设、信息支持等政策工具则主要分布在设计与指标控制政策对象。这说明国家致力于通过政府、金融、社会资本等形成多元化多层次投融资机制，以法律法规、制度标准等形式明晰XOD模式的设计、实施规范。

根据单维度和三维框架分析结果可知，我国XOD模式政策工具的使用呈现出不均衡的问题。环境型和供给型政策工具占比超过80%，而需求型政策工具则未获得足够重视。生态环境、城市交通建设发展已呈现出政府、市场、社会等多主体参与方式的转变，但目前政策工具类型仍然以政府为主，市场和社会主体作用未充分发挥。政策对象分布不均，未与XOD模式特点及需求相对应。结构失衡的政策工具不利于政策效果的发挥以及政策目标的实现。

四、结论与启示

1.结论

本文通过建立XOD模式政策文本三维分析框架，采用内容分析法对国家出台的一系列XOD模式政策文件进行量化分析，主要研究结论如下：

生态环境、交通等基础设施领域建设正在朝着XOD模式方向发展。“十三五”以来，XOD模式相关政策不断增加，从萌芽阶段到当前的推进阶段，EOD、TOD模式逐渐从理论走向试点，再到常态化入库实施，项目规划审批、资金管理、金融支持、吸引社会资本参与等一系列与EOD、TOD模式发展相关的政策文件印发实施，推动XOD模式发展的政策体系逐步完善，实践基础进一步稳固，方向进一步明晰。

XOD模式相关政策在不同维度中均存在结构性失衡。政策工具维度中环境型和供给型工具使用频率较高，而需求型工具发挥空间较小，各政策工具的使用比例失衡，不完全契合XOD模式特点，“政府、市场、社会”同向发力的格局尚未形成。政策对象维度中，关联项目筛选与捆绑、土地供应与利用、收益反哺机制等工具占比较低，也造成了项目实施过程中一体化开发困难、回报机制不明确、资金自平衡困难、土地开发利用存在风险等一系列问题。

2.启示

WOD发展模式作为XOD模式在水安全领域的实践升级，可借鉴EOD、TOD等政策实践经验，总结优势和不足，扬长避短，持续推动WOD发展模式实践应用。强化顶层设计，构建推动WOD发展模式实践应用的“四梁八柱”。研究制定鼓励和支持WOD发展模式的顶层设计文件，明确WOD总体要求、基本原则、重点领域任务等关键内容，推动形成一套涉及项目策划、建设、融资、运营等多维度政策体系。在政策制定过程中，根据WOD发展模式的目标和特点，平衡环境型、供给型和需求型政策工具使用频率，适度增加需求型政策工具的使用力度，增强政策拉力，激发市场主体参与项目实施的积极性和创造性，推动政策结构和主体向多元化发展转变。

优化项目审批机制，确保WOD模式顺利实施。WOD模式相关水利和关联产业开发项目立项程序不同，审批周期长，不利于推动项目实施。可选取资源禀赋优、产业开发条件好的开发区，将WOD模式作为水利发展重点方向，借鉴EOD模式实施经验，由开发区管委会作为项目组织主体，负责对项目统一审批实施。对于符合WOD模式实施条件的其他地区，可由地方政府组织召开联席会议，专题协商讨论，增加各部门对项目的了解，对WOD项目统一审批，分项实施。

加强项目谋划设计，有效解决关键制约因素。在一体化设计阶段，地方政府及水利等相关部门需深入调研分析和评估，立足本地区经济社会发展实际需求，选取基础好、涉水关联度高、项目收益强的产业导入方案，提升项目整体融资能力，培育或引入综合实力强、专业水平高的市场主体，加强项目全生命周期建设管理运营。同时通过关联产业收益解决水利项目资金问题，或通过为水利工程后期管理运营维护提供支撑保障等方式优化拓展反哺路径，真正实现“增肥哺瘦”目标。

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参考文献

(生态修复网)

（转自：生态修复网）

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