意见领袖 | 刘元春
2025年与2024年的显著差异及其对政策框架的影响
深入理解2025年政府工作报告，需要深刻把握2025年与以往，尤其是与上一年相比所呈现的差异。在此基础上，进一步探讨这些差异如何影响政府工作报告所确立的政策框架及其实施路径。
2025年较2024年在诸多层面呈现出显著差异，第一个差异是特朗普冲击。1月20日特朗普宣誓就职第二任期将带来全方位超预期冲击。特朗普2.0政策与拜登政府以及其第一任期的做法均存在显著不同，其所引发的超级时代变化以及对中美博弈的影响，不仅超越以往，也可能超出预期。尽管许多人认为特朗普的全面开放可能为中国提供一个窗口期，从而减缓中美博弈的强度，但这种观点可能包含误区。因此，特朗普将关税作为博弈筹码所产生的不确定性，以及各国与之博弈所产生的不确定性，决定了2025年是最为复杂且需重点关注的一年。
第二个差异是中美叙事的逆转。自DeepSeek事件之后，中国科创的全面崛起与美国科创泡沫问题成为热议焦点，进而引发全球投资者信心的结构性大逆转，改变了过去几年投资者普遍存在的悲观情绪。然而，对于2025年全年中美叙事在逆转中如何相互作用，目前尚不明确，这需要更深入的研究。
第三个差异在于，2025年是在2024年一揽子增量政策的基础上进一步进行政策定位。从2024年中央经济工作会议和2025年政府工作报告中可以明显感受到，“9·26”一揽子增量政策对中国经济问题的判断及相应举措是精确且科学的，取得了显著成效。特别是在房地产、地方债务和中小金融机构风险等问题上，相关措施有效缓释了风险，产生了治标的效果。然而，这也决定了2025年及未来必须在周期性、结构性和更深层次问题上进行全面深入的调整。如何在进一步治标的基础推进治本，实现由表及里的政策深化，是2025年与2024年的又一显著差异。
第四个差异在于政府工作报告从本质上进一步彰显了政府在稳增长方面的决心。这使2025年的社会与市场的信心明显得到改善。“9·26”一揽子增量政策对逆周期政策进行全面再定位，并将政策工具的力度提升至新的高度，这种政策特征使其与2024年、2023年的一般性稳增长举措存在本质区别。因此，要深入理解政府工作报告下一步实施的重点与焦点，关键在于把握2025年与2024年相比真正发生了哪些变化。
形势的超常规不确定性与政策框架的相机决策性
作为年度工作安排，2025年面临的超常规不确定性要求我们在落实中央经济工作会议和两会精神的过程中，为应对大量不确定性预留超常规的相机决策空间。这一需求的重要原因在于2025年的几大冲击和核心任务仍具有显著的博弈性和不确定性。
外部环境的复杂多变决定了内部应对策略的相机性。当前财政赤字率设定为4%的一般公共赤字预算以及接近10%的广义财政赤字，其合理性主要基于前期测算和判断。然而，更重要的是根据外部冲击和内部风险控制程度进行相机决策。外部冲击的复杂性不仅缘于特朗普政府将关税作为经济战工具，使其具有强烈的可谈判性、博弈性和不确定性，更在于其政策的超级不确定性。特朗普政府的政策不仅局限于关税领域，还涉及汇率政策、金融政策、数字货币、虚拟资产以及高科技人才移民等多方面。近两个月，特朗普的政策虽基于竞选框架推出，但也处于不断调整之中，这种调整进一步加剧了其不确定性。因此，在分析外部环境时，应避免陷入以下几大认知误区：
一是不能仅关注关税战而忽视其他方面。美国对中国的关税和贸易政策已经呈现层级化特征，八大类举措均已开始实施。未来围绕货币和金融问题的措施可能更为激烈。
二是在分析大国冲突时，不仅要关注冲突的接触模式，更要重视冲突所产生的反噬效应。美国实施关税战、大规模减税、放松管制以及激化国内党争等政策，必然引发进一步的反噬效应。在中美碰撞后，双方阵营内部的反应如何，是科学博弈方案必须关注的核心。因此，需清晰地分析美国政策出台后对其自身经济和政治的反噬效应。外部环境的复杂性主要体现在三个层面：1）中美关系、俄乌冲突走向以及巴以走向；2）美国与所谓盟国之间的关税战走向同样存在高度不确定性；3）新格局下美国对华政策的变异与调整。若将这些外部不确定性与国内房地产市场的冲击相结合，形势将更加复杂。在此背景下，政府工作报告确定的一揽子政策方案和方向是坚定的，政策力度也是明确的，但同时必须具备超常规的相机调整能力，无论是在节奏还是力度上，都需根据实际情况灵活调整。
美国贸易战的反噬效应、美国经济萧条的开启及对我国政策的影响
若未能准确把握美国宏观经济走势及其政策调整路径，我国财政与货币政策调整的节奏、路径和力度也将难以精准把控。原因在于，在当前复杂环境下，我国政策的科学相机决策性需基于对美国政策出台方式及其反噬效应结果的清晰判断。美国政策反噬效应的最大结果之一可能是加速其经济衰退的出现。目前，美国经济周期效应已使其从前期高点逐步迈向下行阶段，未来数年衰退趋势具有确定性，但衰退是否会在今年快速显现仍存在不确定性。近期，美国AI泡沫破裂以及股市和金融市场的大幅调整，可能标志着衰退进程的加速。此外，美国关税政策引发的其他国家报复性关税比预期更为剧烈，可能导致贸易伙伴国与美国之间的政策博弈陷入囚徒困境，进而全面爆发关税战。这种反噬效应在美国各阶层已引发强烈反应。尽管关税大幅增加、进口量减少，但国内生产未能有效跟进，反而导致物价持续上涨。进入三四季度后，贸易对手国的关税报复可能进一步冲击美国国内生产。这一现象在1929年和1971年曾多次出现并被验证。同时，美国经济下滑与美国国内政策调整引发的党争极化和舆情反转可能扰乱经济政治秩序。当前，美国债务的可持续性以及财政支出削减的短期效应，可能加剧其经济下滑速度。
若美国一季度出现负增长，且3月物价水平反转，将导致几方面结果：一是美联储降息节奏可能大幅提前；二是美国财政政策调整难以按照特朗普设定的3%目标快速推进；三是美国社会舆情将进一步发生变化。
这些变化对我国实施政府工作报告可能产生以下影响：一是若美国在4月或5月降息，我国降准降息的力度、空间和时间节点需相应调整，这并非不利因素。二是汇率政策方面，弱美元现象可能出现，进而引发中美围绕汇率调整的冲突。三是中国及世界对美国衰退期和赤字保持期国债持有的态度，结合美国海湖庄园协议等因素，可能导致市场对美债的抛售，进而引发国际金融市场和资本市场的波动。四是需重新评估外部冲击第二波浪潮的可能性，以及我国财政赤字率的再定位问题。
因此，在学习、研究和落实政府工作报告时，应进一步细化和层次化对国际形势的研判，特别是对“百年变局加速演变、外部环境复杂严峻以及对我国贸易、科技等领域可能造成更大冲击”的分析。这将有助于在实施和理解政府工作报告时，更精准地把握其相机决策性的特点。
(本文作者介绍：上海财经大学校长、党委副书记，经济学博士，教授)
责任编辑：张文
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