【专家视角】陈美球等 | 落实耕地“大占补”的对策思考|统一_新浪财经

　　新浪财经ESG评级中心提供包括资讯、报告、培训、咨询等在内的14项ESG服务，助力上市公司传播ESG理念，提升ESG可持续发展表现。点击查看【ESG评级中心服务手册】

落实耕地“大占补”的对策思考

江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心

陈美球闫梓旭

近日，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》（中办发〔2024〕13号）正式发布，该《意见》根据中央生态文明建设、经济高质量发展以及空间治理现代化的新要求，对耕地占补平衡政策作出了重大调整，明确提出了以“大占补”和“以补定占”为核心的耕地占补平衡新机制。

“大占补”把传统的建设占用“占补平衡”和农业结构调整“进出平衡”统一纳入耕地占补平衡管理之中，对补充耕地实行年度“算大帐”管理，同时规定未利用地、低效闲置建设用地，适宜恢复为优质耕地的园地、林地、草地等其他农用地均可作为补充耕地来源，并明确了“恢复优质耕地为主，新开垦耕地为辅”的耕地补充原则。面对日益枯竭的宜耕后备资源，“大占补”可以从根源上杜绝有损于生态环境的耕地开垦行为，回归了耕地补充的现实国情，还有利于解决“山下园林地、山上耕地”等违背土地利用基本规律的农用地资源错配问题，促进地尽其用。但立足于农用地结构优化，主要通过现有宜耕林地、园地的耕地功能恢复实现耕地补充，涉及众多利益关联主体和相关部门，是一个系统工程，客观上需要采取一系列对策措施来共同促进耕地“大占补”的落实。

一、妥善处理利益关联主体的关系

由于不同土地利用的经济效益相差甚远，农用地布局调整涉及土地发包方的村集体、承包方的农户、实际经营者等多个主体的切身利益。在江西南丰县的实地调研表明，用于龟鳖养殖的收益为2-5万元/亩.年，蜜桔种植收益为0.3-0.4万元/亩.年，而种粮收益一般在0.06-0.1万元/亩.年，经济效益相差巨大，不同土地利用方式的变化将不可避免地引起经济收益的变化。

另外，因林地、园地与耕地在空间上进行调整，不同集体经济组织间的土地资产价值发生了变化，增加耕地、减少林地园地的村组资产相对提高了，村民也由原来林地园地承包变成了耕地承包，承包对象与期限也需要相应调整，在土地征收中的补偿标准也明显不同。在现实生活中很多耕地或园地都通过流转至合作社、种田大户、家庭农场、农业企业等现代农业经营主体，耕地与林地、园地之间的地类属性及用途管制要求发生了变化，相应的流转合同及其利益关系不得不发生重大变化。这些利益关联主体的关系能否统筹好、是否体现公平性，关系着以农用地优化布局实现耕地占补平衡政策的成败。

面对错综复杂的利益关系，必须稳慎推进、逐步落实。既要根据市场变化策应农业产业结构调整的客观要求顺势而为，又要充分尊重广大村民的意愿，更要做好相关主体利益的合理补偿，从而获得各方的支持。近年来，江西省南丰县之所以能通过“退桔还田”工程新增2.56万亩耕地，就是针对南丰蜜桔市场价格一路下跌，小规模、地块分散的传统家庭式蜜桔种植基本无利润可言，而2020年冬天的冻害进一步导致全县蜜桔大面积减产减收等问题，适时启动以蜜桔冻灾、失管桔园整治为主要内容的“退桔还田”工作，并安排400元/亩的补助，解决农民机械拔树的成本。由于这一工程顺应了村民对低产果园“退园还耕”进行农业产业结构调整的意愿，受到当地农民的认可与支持。

二、加强农用地产权调整的实践创新

在耕地“大占补”中，明确补充耕地必须是稳定利用的耕地，并要求落实耕作主体和后期管护要求，这对补充耕地的可持续经营利用提出了硬性要求。在“三调”成果中的“即可恢复耕地”和“工程恢复耕地”的农用地，都是“二调”时的耕地以及以后年度从其他地类变化来的耕地，具有良好的耕种立地条件和相对成熟的土壤基础，是耕地“大占补”的最主要耕地补充源。但不论是“即可恢复耕地”，还是“工程恢复耕地”的耕地功能恢复，都必须结合现代农业的发展，切实落实耕作主体。

规模化、机械化是现代农业发展的内在需求，对集中连片、田块规整、农田基础设施配套提出了明确要求。“即可恢复耕地”和“工程恢复耕地”的耕地功能恢复，不可能是维持原有田块形状基础上的复耕，传统家庭式分散承包的承包经营权落实不再可行。在坚持农用地所有权、承包权和经营权“三权分置”的基础上，根据现代农业经营的需要，进行产权调整创新势在必行。

在实践探索中，一些地方结合园地、林地的耕地功能恢复工程，开展集中连片的耕地整治，引入现代农旅企业，发展众创田园、农创田园、共富田园、艺术田园、创智田园等现代乡村产业园，打造高标准农田示范区、产业融合发展样板区，在实现新增耕地稳定高效利用的同时，也促进了现代农业的发展，并通过带动农民增收、壮大集体经济组织，推动了乡村振兴。同样在南丰县的“退桔还田”工程中，把耕地功能恢复与高标准农田建设融为一体，建成集中连片的高标准农田，避免了人为田块细碎化。同时，通过创新“确权确股不确地”方式，将经营权统一流转给各类现代农业经营主体，村民每年可获得400-600元/亩的租金，村集体也可收取每年50元/亩的管理费，不仅切实落实了补充耕地的耕作主体、实现了耕地的稳定利用，还形成了农户、村集体和现代农业经营主体多方“共赢”的局面。

三、强化部门协调形成合力

农用地布局调整涉及自然资源、农业农村、林业、果业等多个部门的职责，特别是涉及永久基本农田的布局优化、承包地（农田与林地）的产权调整等诸多具体内容，以及不同乡镇间耕地保有量、永久基本农田保护面积、森林覆盖率、林地保有量、果业发展等各项任务的调整，是“牵一发而动全身”的整体工作。部门间的有效协调成为顺利推进农用地布局优化的前提保障。

尽管《自然资源部国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）就统筹耕地和林地保护管理，落实国土空间统一用途管制，规范林地管理提出了明确要求。但调研发现，基层自然资源部门和林业部门对于地类的认定及其管制要求还存在难以统一的问题。面对各自部门各项考核内容的要求，基层部门也有他们的难处，这也是目前我们在调研各地在推进“耕地‘山上换山下’，优化农用地”试点工作中遇到了主要阻力之一。

客观地看，让基层自行协商解决问题是不现实的，即使地方有积极性推进相关工作，各职能部门也难以违背来自系统内的管理要求。长期以来，我国自然资源分割管理形成的地类认定标准不统一、各部门管制要求有冲突，已成为积累多年的现实问题。虽然我国已围绕“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”进行了自然资源管理体制的改革，但现实中还存在难以协同的问题，需要进一步加强顶层设计，特别是理顺政策关系并切实落地实施，为地方工作的推进奠定基础。

四、以全域土地综合整治为抓手

把耕地占补平衡融入区域土地利用结构优化、推动中国式现代化建设的大局之中，是耕地占补平衡新机制的重要特征，也是耕地“大占补”的主要优点。不是为“占补”而“占补”，而是要把各类建设用地、农用地的空间布局优化作为一个有机整体，共同支撑区域高质量发展。

全域土地综合整治是以“全域规划、全域设计、全域整治”，把区域国土空间视为一个有机整体，着眼于“山水林田湖草村”等全要素的整体保护、系统修复和综合治理，立足于区域国土空间形态、产业发展、生态环境、人居环境、基础设施、乡村治理的系统性重塑，已在实践中充分表现出破解当前农村普遍存在的用地碎片化、无序化、低效化等突出问题的强大生命力，在“腾空间、增耕地、优生态、强活力”等方面取得了明显成效。因此，以全域土地综合整治为抓手推进耕地“大占补”，能够在区域土地利用整体格局优化中实现耕地“大占补”。

另外，为了更好地发挥全域土地综合整治的作用，在深入分析农用地资源错配的基础上，还需要深入剖析乡村振兴的内容与目标，明确产业兴旺、生态宜居等对用地保障的具体需求，特别是明晰需要通过全域土地综合整治解决耕地利用碎片化、村庄用地无序化、资源利用低效化和生态质量退化等方面的具体问题表现，进而对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准配置，对人居环境进行治理修复。从各地试点实践上看，全域土地综合整治取得明显成效的，都是紧扣当地的实际需求，面对“三产融合”催生的新产业新业态，创新生产用地单位“先建后奖”等土地整治方式，通过土地整治工程与生产实际需求的无缝对接，既优化了耕地的空间布局、提高了耕地整体质量，还实现了新产业新业态用地的精准供给。

五、重视跨区域占补的长效监管

尽管耕地占补平衡新机制提出“国家管总量、省级负总责、市县抓落实”的要求，体现了“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅”的原则。但受自然资源禀赋、经济发展基础、区位条件等多种因素影响，不同区域有不同的社会经济重点、区域间的产业分工是社会发展的客观规律。比如人口密度高、经济基础好、区位条件好的地区，具有推进城镇化、工业化的先天优势，对耕地占用的客观需求高，而补充耕地的后备资源不足，难以在本区域内实现耕地占补平衡，异地补充是不得已而为之的选择。

通过合理的经济补偿实行跨区域补充耕地的利益调节，是落实跨区域耕地占补平衡的关键。但跨区域耕地占补平衡不是简单的指标交易和相应的经济补偿，耕地补充地需要严格履行耕地补充的责任与义务，要通过政策创新，在实现监管成本有效控制的基础上，从补充耕地项目入手，在项目实施、备案、核实和补充耕地使用、后续管护(即“补、备、核、用、管”)等环节上，强化耕地产能的跟踪管理，利用土地“一张图”和自然资源综合信息监管平台实时监控，形成相对完整的监管机制。

同时，还要重视发挥科技对跨区域占补长效监管的支撑作用。特别是要把具有高精度、高效率、全天候等功能优势的遥感、大数据、无人机等现代信息技术，运用于补充耕地的实地监测之中，加强耕地占补平衡全过程的监管能力，有效监督补充耕地的后续利用与管理。

(生态修复网)

（转自：生态修复网）

　　新浪财经ESG评级中心简介

　　新浪财经ESG评级中心是业内首个中文ESG专业资讯和评级聚合平台，致力于宣传和推广可持续发展，责任投资，与ESG（环境、社会和公司治理）价值理念，传播ESG的企业实践行动和榜样力量，推动中国ESG事业的发展，促进中国ESG评估标准的建立和企业评级的提升。

　　依托ESG评级中心，新浪财经发布多只ESG创新指数，为关注企业ESG表现的投资者提供更多选择。同时，新浪财经成立中国ESG领导者组织论坛，携手中国ESG领导企业和合作伙伴，通过环境、社会和公司治理理念，推动建立适合中国时代特征的ESG评价标准体系，促进中国资产管理行业ESG投资发展。