【一带一路•观察】亚布力企业家论坛“一带一路”沙龙举行跨境投资专家解读美国反向CFIUS规则_

来源：亚布力中国企业家论坛

2025年1月2日，美国Reverse CFIUS规则（反向CFIUS）将正式生效，该规则对美国人士与受管辖外国主体在人工智能、半导体和微电子、量子信息技术等三大关键行业的开展的投资进行限制，美国主体在上述领域与中国（包括中国香港与中国澳门，但不包括台湾地区）人士或实体进行投资将被禁止或必须向美国政府申报。

Reverse CFIUS规则审查程序如何？有哪些审查考量因素？义务主体违规有哪些后果？有哪些豁免情况？对于中国企业而言，什么情况下需要考虑Reverse CFIUS风险？Reverse CFIUS规则实施对中国人工智能、半导体和微电子、量子信息技术等相关行业的投融资活动将产生哪些影响？

12月13日，亚布力中国企业家论坛“一带一路”沙龙聚焦美国Reverse CFIUS审查，邀请著名跨境投资专家、天元律师事务所高级合伙人柴杰律师对反向CFIUS规则、美国经贸限制与制裁清单、出口管制及管制重点、海外投资架构以及中国企业应对等内容进行专题分享。柴杰律师曾荣获“北京市优秀留学归国律师”。留学美国时，师从美国著名国际法学家、国际贸易法学家，在解决跨境合规中的法律冲突及应对境外反垄断审查、美国及欧盟国家安全审查、出口管制、单边制裁有丰富经验，近年来协助中国企业成功完成多个重大跨境并购和投资交易。

亚布力企业家论坛秘书长张洪涛出席沙龙并致辞、亚布力企业家论坛会员单位及部分“走出去”企业代表参与本场活动。亚布力中国企业家论坛研究中心撰写的《推进共建“一带一路”绿色发展——中国民营企业“走出去”的低碳实践》（国内版）报告也在当天的沙龙上正式发布。

亚布力企业家论坛秘书长张洪涛致辞

Reverse CFIUS规则：美国对华投资的限制

在介绍Reverse CFIUS规则之前，柴杰律师介绍了CFIUS审查相关情况。CFIUS是Committee on Foreign Investment in the United States（美国外资投资委员会）的英文缩写，是美国联邦政府的一个跨部门委员会，其职能为审查一切关于美国的外国对美投资。该委员会由美国财政部长担任主席，委员包括来自美国财政部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、司法部、能源部、美国贸易代表、科技政策办公室等部门和机构的代表，根据需要白宫管理与预算办公室、经济顾问委员会、国家安全委员会、国家经济委员会、国土安全委员会也参加CFIUS的审查，国家情报办公室和劳工部列席但无投票权。CFIUS审查的是外国人开展的可能影响美国国家安全的外国来美国投资交易（Inbound Investment），包括由外国人进行或与外国人进行的，并导致外国人可能“控制”美国商业（US Business）的任何受管辖交易（包括兼并、并购或收购、合同或类似安排）。柴杰介绍了CFIUS审查的程序、周期，并比较了2021年以来CFIUS审查受管辖交易的变化。

天元律师事务所高级合伙人柴杰做专题分享

2023年，CFIUS审查的交易数量与交易额都较2022年出现一定程度的下跌，2022年CFIUS对440宗交易进行了审查，涉及交易额约2062亿美元；2023年CFIUS审查的交易仅有342宗，涉及交易额约1488亿美元，分别较2022年下跌22.2%和27.8%。2023年，CFIUS要求将Mitigation（缓解国家安全风险协议）作为许可条件的案例从2022年的23%下降到2023年的21%，不过这仍然比2021年（10%）和2022年（9%）高出1倍多。从审查的外资来源国情况看，截至2024年7月23日，有40个国家的投资者向CFIUS做了申报，其中，来自中国的投资者提交了33份通知和2份简易申报，是2023年CFIUS申报数量最多的国家（2022年中国为第二位）。

柴杰介绍了美国出台反向CFIUS规则的背景。美国国家安全战略明确将中国定义为“战略竞争者”。美国国家安全顾问沙利文声称中国是唯一有能力取代美国成为世界领先的军事、经济、技术和外交大国。2023年8月9日，拜登签署“关于解决美国在特定国家的特定国家安全技术和产品领域进行投资的总统行政令”（Executive Order on Addressing United States Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern），该行政令依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA），明确宣布其目的是应对受关注国家在军事、情报、监视或网络支持能力至关重要的敏感技术和产品方面的进步所构成的国家安全威胁，并限制可能加剧这种威胁的特定美国投资。根据该行政令，CFIUS将审查美国主体的对外投资，旨在对美国在“受关切国家”（Countries of Concerns）关键技术领域的对外投资进行监管，中华人民共和国及其香港特别行政区和澳门特别行政区是目前唯一被列入行政令的“受关注国家”，受限的投资领域包括半导体、量子计算和人工智能领域。根据该行政令，如果美国主体对位于中国、受中国管辖或由中国主体所有的实体进行投资，并且投资领域涉及半导体、量子计算或人工智能，则可能被责令禁止交易或被CFIUS要求申报。2024年10月28日，美国财政部正式发布《关于美国在特定国家的某些国家安全技术和产品领域投资的规则》，确立了限制美国主体对中国（包括中国香港和中国澳门，但不包括中国台湾省）的关键行业进行投资的最终规则，这一规则被业界称为对外投资令（the Outboud Order）。

柴杰围绕“美国人士”“受管辖外国主体”（Covered foreign person）和“受管辖交易”涵盖的范围、细则等进行了详细的解读介绍，并分析了美国反向CFIUS审查对中国人工智能、半导体和微电子、量子信息技术三大关键行业投融资活动可能产生的影响。柴杰认为，应该冷静看待美国的反向CFIUS规则，不应夸大其对外国来华投资的影响，但同时也应采取相应措施积极应对。

黑名单：美国主要贸易限制和制裁清单

柴杰从联合国安理会通过实施的多边制裁展开，围绕国际常见的经济制裁方式，对美国财政部外国资产控制办公室、商务部产业安全局、美国国务院以及美国国务院制定的制裁清单等12类“黑名单”进行了详细介绍。

出口管制及单边制裁是美国推行其国家安全和外交政策的有效工具。长期以来，美国根据其国内法制定并施行了多项贸易管制及经济制裁“黑名单”。在中美战略竞争、地缘政治及俄乌冲突持续的大背景下，拜登政府针对中国企业更为频繁地使用这些政策工具，将众多的中国企业列入各类制裁清单。

美国财政部海外资产控制办公室(Office of Foreign Assets Control，简称OFAC)实施的制裁名单：

-特别指定国民和被封锁人员清单(SDN List)

-往来账户或通汇账户制裁清单(CAPTA List)

-行业制裁识别清单(SSI List)

-海外逃避制裁者清单(FSE List)

美国商务部产业安全局(Bureau of Industry and Security，简称BIS)实施的制裁名单：

-实体清单(Entity List)

-军事最终用途和军事最终用户(Military End-use and Military End-user)

-拒绝往来名单(Denied Persons List)

-未经核实名单(Unverified List)

美国国务院实施的制裁清单：

-武器出口控制禁止清单(AECA禁止清单)

-防扩散制裁清单(Nonproliferation Sanctions List)

其中，美国商务部产业安全局实施的出口管制“实体清单”（Entity List）是美国最常用的制裁黑名单之一。如果一个实体被列入“实体清单”，则意味着未获得美国商务部许可，不能向其出售被管制物项。目前，中国有很多企业都被列入了该黑名单。

特别指定国民清单（SDN黑名单）由美国财政部下属的海外资产管理办公室（OFAC）制定，一般而言，对被列入该名单的实体，美国人不得与其进行任何交易，且美国政府有权冻结SDN实体拥有或控制的财产和财产权益，SDN也不得接入美国的金融系统。此外，非美国人与SDN实体进行重大交易，也可能会受到美国的次级制裁。

对于美国国务院的“武器出口控制禁止清单”（AECA禁止清单）和“防扩散制裁清单“（Nonproliferation Sanctions List)，柴杰介绍，这两个清单对中国企业而言，虽然因美国对华禁止军售，其影响不如实体清单等其他清单影响大，但要注意的是，美国军品清单上的物项不仅是战机、大炮、坦克或战舰，也包括被列入了美国军品清单上的技术和软件，对于可能接触“视为出口”的中国在美学者、留学生应当小心应对。

此外，美国国防部根据国防授权法将其识别的所谓直接或间接在美国或其属地运营的中国军事企业列入中国军事企业名单（People’s Republic of China Military Companies，简称CMC）。根据美国国防部声明，该名单是为了对抗支持中国军事现代化目标的军民融合战略。按照美国联邦采购条例，禁止联邦机构采购列入该名单的产品或服务；2020年11月，特朗普发布第13959号总统行政令，禁止美国投资者投资美国国防部清单上相关公司的证券。另外，根据IAAPA，美国总统可以（不是必然）决定对国防部名单上的企业施加进一步制裁，例如列入美国财政部、商务部制裁名单。

柴杰尤其提醒，中国企业还必须防备美国的钓鱼执法，对于一些敏感邮件、以及声称能提供敏感技术的客户，要及时采取措施规避风险。

小院高墙：美国出口管制的重点

所谓“小院高墙”是美国政府在与美国国家安全直接相关的核心特定技术和研究领域（即“小院”），采取更严密更大力度的封锁措施，并划定适当的战略边界（即“高墙”）。“小院”之外的其他高科技领域，美国对中国开放出口。

美国实施“小院高墙”策略，主要针对出口管制重点，包括传统的高性能计算机、加密技术、隐身技术和材料、卫星、机床、航天、民用航空设备、视为出口（Deemed Exports）等美国出口管制的重点行业和领域，近年来加强出口管制的半导体制造工具、超级计算能力以及对军事现代化至关重要的先进芯片，以及根据2018年《出口管制改革法案》（ECRA）确立的新兴及基础技术（emerging and foundational technologies）。

柴杰详细介绍了美国列入出口管制的新兴及基础技术领域，包括生物技术、人工智能（AI)和机器学习技术、定位导航授时（PNT)技术、微处理器技术、领先的计算机技术、数据分析技术、量子信息和传感技术、物流技术、增材制造、机器人技术、人机接口、高超音速、先进材料以及先进监控技术等。在新兴及基础技术领域，存在削弱可被美国用于国家安全的美国国产物项的效果、减弱美国为国家安全投资或进行的相关研发的相关生产能力、减少对美国用于国家安全的物项在美持续生产所必需专业技术人员的就业等，都可能将实施更严格的出口审查。

尽管如此，柴杰认为，中国市场规模巨大，美国在将所谓损害美国国家安全的风险降到最低的同时，不会放弃中国巨大的市场并从中获取商业利益。例如，据美国商务部估计，2020年美国对华出口1,246亿美元，BIS只对其中4.78亿美元的管制技术出口要求事先申请出口许可证。在民用、农业以及其他领域，美国对与中国的贸易及投资等合作并无限制，中美之间仍然有较大的合作空间与机会。根据美国新出台的反向CFIUS规则，除了人工智能、半导体和微电子、量子信息技术领域，美国目前并未在其它领域限制美国人士对中国的投资。

当天，亚布力中国企业家论坛首席策划官、研究中心总监李红冰还在沙龙上发布了《推进共建“一带一路”绿色发展——中国民营企业“走出去”的低碳实践》（国内版）报告。该报告由泰康保险集团与居然之家提供支持，分总报告、调查篇、专题篇、区域篇、案例篇和建议篇等几个部分，对中国民营企业在“一带一路”沿线国家的绿色发展现状、经验进行了总结，并对促进民营企业参与绿色“一带一路”共建提出了建议。